Lo scenario futuro dopo il Protocollo n

Il 12 Maggio 2004, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha approvato, dopo più di tre anni di lavoro, il testo del Protocollo 14 che, se sarà ratificato da tutti gli Stati membri, apporterà sostanziali modifiche al Titolo II della Cedu177. Obiettivo della riforma è la creazione di nuovi meccanismi per far fronte alla continua crescita dei ricorsi individuali dinanzi alla Corte di Strasburgo178.

Dall’anno dell’entrata in vigore del Protocollo n. 11, si è registrato un notevole incremento delle istanze che continua ad aumentare col passare del tempo, con il conseguente rischio di una contestuale crescita dei ricorsi pendenti. Soltanto nel 2007 i ricorsi presentati sono stati quasi 42.000, il 6% in più rispetto all’anno precedente, e la Corte ha deciso su poco più della metà lasciando crescere del 19% il numero dei casi irrisolti179. Il motivo di tale cospicuo aumento di domande non è dovuto soltanto all’adesione di nuovi Stati alla Convenzione ma risiede anche nella fiducia che i cittadini dei vecchi Paesi membri ripongono in questo organo giurisdizionale. Da ciò

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Tale fase sarà oggetto specifico del § 2.4.1. 177

A quasi quattro anni dalla sua approvazione il Protocollo non è entrato ancora in vigore a causa della mancata ratifica da parte della Russia.

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Non esiste ancora in letteratura una nutrita bibliografia sull’argomento. Si segnalano qui alcuni riferimenti tra cui S. Greer, Protocollo 14 and the Future of the European Court of Human Rights, in Public law, Spring 2005, pp.83-101; M.A. Beernaert, Protocol 14 and new Strasbourg procedures: towards greater efficiency? And at what price?, in E.H.R.L.R., vol. 5, 2004, pp. 544-557; P. Leach, Taking a case to the European Court of human rights, 2nd ed., Oxford, 2005, pp. 8-11; A. Mowbray, Cases and materials on the European Convention on Human rights, cit., pp. 48-57;

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Dati pubblicati sulla relazione annuale della Corte del 2007 consultabile sul sito:

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risulta chiaro come il problema sia reale e urgente: senza un congruo miglioramento del sistema, la protezione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione e anche la credibilità e l’autorità della stessa Corte potrebbero essere seriamente compromesse180.

Sono due i punti cardine su cui si snoda la riforma: la creazione di un nuovo meccanismo di filtro e l’esecuzione della Convenzione a livello nazionale. Rimandando la trattazione di quest’ultimo aspetto più avanti181, si intende qui approfondire il primo punto in quanto maggiormente rispondente al tema dell’organizzazione e delle funzioni della Corte.

È fuor di dubbio che un correttivo all’attuale procedura utilizzata per la selezione dei casi si rende ormai necessario: sebbene quasi il 90% del totale dei ricorsi presentati sia dichiarato inammissibile, le tecniche finora adottate non permettono un rapido scarto delle questioni palesemente irricevibili. Le disposizioni previste per rafforzare la capacità di filtro della Corte sono il nuovo testo dell’art. 27 della Cedu che istituisce il giudice unico182 e la modifica all’art. 28 che introduce la lettera b) al § 1, il quale attribuisce una nuova competenza alla commissione dei tre giudici per i casi cosiddetti ‘ripetitivi’183. Riguardo alla prima di tali previsioni, un singolo giudice, che non può appartenere allo Stato membro contro cui si presenta il ricorso, ha la possibilità di dichiararne l’inammissibilità quando risulta palese la mancanza dei presupposti previsti dall’art. 34 della Cedu per procedere a un giudizio di merito. La decisione è definitiva e l’attività del giudice può essere coadiuvata da un assistente della Cancelleria184 (art. 24, par. 2 del nuovo testo della Cedu). Il giudice unico inoltrerà il

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Una posizione questa ribadita anche nel Rapporto esplicativo che accompagna il testo del nuovo Protocollo.

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Sulla modifica del testo convenzionale inerente al tema dell’esecuzione delle sentenze v. infra § 2.4.1. 182

L’art. 7 del Protocollo 14 esplicitamente prevede che: “After the new Article 26, a new Article 27 shall be inserted into the Convention, which shall read as follows: “Article 27 – Competence of single judges 1. A single judge may declare inadmissible or strike out of the Court’s list of cases an application submitted under Article 34, where such a decision can be taken without further examination. 2. The decision shall be final. 3. If the single judge does not declare an application inadmissible or strike it out, that judge shall forward it to a committee or to a Chamber for further examination.”

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L’art. 8 del Protocollo 14 precisa che: “Article 28 of the Convention shall be amended to read as follows: Competence of committees 1. In respect of an application submitted under Article 34, a committee may, by a unanimous vote, a. declare it inadmissible or strike it out of its list of cases, where such decision can be taken without further examination; or b. declare it admissible and render at the same time a judgment on the merits, if the underlying question in the case, concerning the interpretation or the application of the Convention or the Protocols thereto, is already the subject of well-established case-law of the Court”.

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Così dispone il nuovo § 2 dell’art. 24, modificato dall’art. 4 del Protocollo 14 che nel testo originale stabilisce che: “Article 25 of the Convention shall become Article 24 and its text shall be amended to read

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ricorso alla commissione o alla Camera per un successivo esame qualora non lo ritenesse inammissibile. Il nuovo testo dell’art. 28, che lascia invariate gli altri comma attualmente previsti, permette alla commissione dei tre giudici di dichiarare, all’unanimità, l’istanza ammissibile decidendo nel merito con un procedimento sommario se vi è giurisprudenza consolidata applicabile al ricorso. Anche in questo caso la decisione è definitiva.

Un’attenta lettura di queste modifiche dà adito a non poche perplessità. Tra le due, quella del giudice unico pone maggiori problemi. In primo luogo, la sua figura non assume contorni determinati anche se appare certo che egli non può essere definito giudice della ‘ricevibilità’ poiché questa sarà esaminata dalla sezione a tre o a cinque giudici. In secondo luogo, non sembra né accertabile, né tanto meno quantificabile la diminuzione dei casi pendenti. Se da un lato, così come riferisce il Rapporto esplicativo, tutti i giudici, impegnati ognuno con il proprio ricorso, potranno operare simultaneamente, dall’altro non si deve trascurare la possibile esistenza di elementi oggettivi e soggettivi che condizionerebbero la durata della decisione – quali ad esempio la complessità del caso, la facoltà di avvalersi dell’aiuto dell’assistente o la stessa abilità del giudice. Infine ci si chiede, qualora il ricorso sia dichiarato ‘non inammissibile’, se il giudice unico possa far parte della commissione o della Camera a cui sarà inoltrato successivamente. Se si risponde negativamente a tale quesito, si potrebbe facilmente ritenere che si otterrà poco beneficio in termini di efficienza: la decisione del giudice unico indirizzerà innegabilmente quella di uno dei due organi collegiali ma la sua certa presenza renderebbe più spedita l’analisi del caso già comunque accuratamente studiato.

Non esente da critiche è anche la procedura sommaria prevista per i casi ripetitivi: l’incertezza maggiore consiste proprio nell’interpretazione del concetto di

well established case law. A questo proposito emergono vari quesiti che rimarranno

irrisolti fino a quando il Protocollo non solo non entrarà in vigore ma avrà avuto il tempo di trovare un consolidamento nella prassi. Più in particolare, ci si domanda

as follows: Article 24 – Registry and rapporteurs 1. The Court shall have a registry, the functions and organisation of which shall be laid down in the rules of the Court. 2. When sitting in a single-judge formation, the Court shall be assisted by rapporteurs who shall function under the authority of the President of the Court. They shall form part of the Court’s registry.”

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innanzitutto se dovranno considerarsi solamente le sentenze espresse nell’ambito delle sezioni in cui la controversia viene discussa o anche quelle emanate da tutte le altre Camere. In secondo luogo se tale giurisprudenza è quella sviluppata durante questi anni o se ci si deve riferire soltanto a quella che si formerà nei due anni di transizione previsti dopo l’entrata in vigore del Protocollo.

Ciò risulta ancora più rilevante nel coordinamento di tale disposizione con il nuovo criterio di ammissibilità previsto dall’art. 35, § 2, lett. b), il quale stabilisce che la Corte non può procedere all’analisi del caso se il ricorrente non ha subito un ‘grave pregiudizio’. In linea con lo scopo della riforma, ovvero il potenziamento della capacità di filtro, questa previsione permetterebbe di fare un ulteriore screening dei ricorsi, considerando soltanto quelli più significativi185. Sebbene tale disposizione ha come obiettivo la riduzione del numero dei ricorsi da valutare nel merito, si dubita sulla sua reale efficacia almeno nel breve periodo; essa infatti non potrà essere applicata dalle commissioni e dalle Camere non prima dei due anni successivi alla ratifica del Protocollo, un limite di tempo previsto per permettere alla Corte in seduta plenaria o alle Camere di elaborare i principi ai quali rifarsi per una sua corretta attuazione. La concreta applicazione della procedura sommaria slitterebbe così a data da definirsi producendo l’effetto contrario poiché continuerebbero ad accumularsi casi pendenti.

A dire il vero, fino a quando l’intera riforma non entrerà in vigore, sarà difficile capire se si otterranno i risultati sperati; essa rappresenta comunque un tentativo per fronteggiare i problemi odierni del funzionamento della Cedu con una visibile tendenza a provocare un mutamento decisivo della natura della Corte europea. Il nuovo criterio di ricevibilità, infatti, permetterà a quest’ultima di dedicarsi a questioni di diritto maggiormente controverse, consentendole di fissare dei principi generali e trascurando al contempo le richieste specifiche espresse nei ricorsi individuali, maggiormente legate alle circostanze del caso concreto.

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L’art. 12 del Protocollo 14 afferma che: “Paragraph 3 of Article 35 of the Convention shall be amended to read as follows: 3. The Court shall declare inadmissible any individual application submitted under Article 34 if it considers that: a. the application is incompatible with the provisions of the Convention or the Protocols thereto, manifestly ill-founded, or an abuse of the right of individual application; or b. the applicant has not suffered a significant disadvantage, unless respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto requires an examination of the application on the merits and provided that no case may be rejected on this ground which has not been duly considered by a domestic tribunal.”

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Un’ulteriore conferma di questa tendenza si ravvisa nell’esclusione del ricorso in appello se le istanze sono dichiarati inammissibili. Tale previsione, se da un lato rientra nel disegno di ridurre i tempi dell’esame dei ricorsi, dall’altro rischia di pregiudicare il diritto dei singoli a ottenere una ‘corretta’ valutazione del proprio caso, favorendo quindi una maggiore concentrazione della Corte su quelli più inclini a stabilire criteri che prescindono dal contesto.