Il 31 marzo del 1980 il Presidente Jimmy Carter pose la sua firma di approvazione sul Depository Institutions Deregulation and
Monetary Control Act of 1980 ( D A 8 0 ) . La legge, che sarebbe di-venuta operativa sei mesi più tardi, conteneva varie disposizioni che riguardavano praticamente ogni aspetto dell'ambiente ban-cario statunitense, dai problemi di controllo monetario della banca centrale alla deregolamentazione strie to sensu, al controllo estero delle istituzioni finanziarie americane. Tuttavia, alla luce degli obiettivi di questo lavoro, gli aspetti più importanti del D A 8 0
sono i seguenti:
a) L'autorizzazione a estendere a livello nazionale i conti
Now emessi dalle banche di deposito15. Il D A 8 0 prevedeva inol-tre che le depository institutions potessero rendere disponibili ai propri clienti quei servizi basati sull'automatico trasferimento dei fondi dei depositi a risparmio a quelli in conto corrente.
b) L'eliminazione, da completare gradualmente nel corso di
sei anni, dei massimali sui tassi di interesse relativi ai depositi vincolati e a quelli a risparmio16. Il divieto del pagamento de-gli interessi sui depositi a vista e l'introduzione di limiti pagabili sui depositi vincolati e a risparmio erano stati specificati nella ben nota Regulation Q della Fed. Entrambi i limiti traevano origine dal Banking Act del 1933. La legislazione introdotta do-po la grande crisi bancaria dei primi anni Trenta faceva propria l'opinione secondo la quale l'altissimo numero di dissesti banca-ri era da banca-ricercarsi in una «eccessiva concorrenza sui depositi [che] aveva costretto le banche a aumentare di colpo e in misura consistente i tassi di interesse pagati sui depositi vincolati e a risparmio»17. I profitti — continua la spiegazione — vennero ridotti e progetti a più alto rischio vennero finanziati, condu-cendo a una più alta probabilità di fallimento, soprattutto nel caso in cui il ciclo economico fosse entrato nella sua fase discen-dente. Quali che siano i giudizi su tale interpretazione degli anni Trenta, essa ha costituito uno dei cardini di quell'opinione (un tempo predominante) che sostiene apertamente la necessità
di un forte intervento federale nella regolamentazione dei tassi di interesse pagati sui depositi. I massimali vennero tuttavia ri-toccati a partire dalla metà degli anni Cinquanta, nel tentativo di adeguare agli andamenti del mercato i limiti imposti al livello dei tassi; nel 1966 l'emergere di tensioni inflazionistiche costrinse la Fed a interrompere il processo di adeguamento dei tassi di interesse e a imporre massimali differenziati a seconda del tipo di depositi18. Negli anni Settanta poi, le banche cominciarono ad aggirare la regolamentazione esistente semplicemente evitan-do di chiamare con il termine «depositi» alcune delle loro passi-vità. La misura prevista dal DA80 implicava che le banche si sarebbero fatte concorrenza tra loro in misura molto maggiore al passato per attrarre i fondi dei risparmiatori. La necessità di eliminare gradualmente i massimali sui tassi di interesse era ovviamente legata in modo cruciale al generale aumento nei tas-si sopramenzionato che tas-si verifica nei tardi anni Settanta19. E bene ricordare a questo punto che il Title V del DA80 si occu-pava anche della eliminazione degli eventuali limiti fissati dai singoli stati, sempre in relazione al pagamento di interessi ai depositanti da parte delle banche.
c) L'abolizione degli state usury ceilings20. Vennero eliminati i limiti sul «tasso o sull'ammontare dell'interesse, e su diversi altri costi aggiuntivi», in relazione a vari tipi di prestiti. In par-ticolare, la nuova legge interessava alcune categorie di prestiti ipotecari effettuati dopo il 31 marzo 198021 e prestiti commer-ciali e agricoli eccedenti l'ammontare di 25.000 dollari. L'au-mento dei tassi d'interesse nella seconda metà degli anni Settata aveva reso drammaticamente necessario abolire gli state ceilings-, la situazione era tale che, in particolare, i limiti sui tassi d'inte-resse pagati per i prestiti ipotecari avevano praticamente blocca-to la concessione di nuovi prestiti.
d) Un più alto livello dei depositi assicurati dalle varie agen-zie di assicurazione federali. Il nuovo livello venne fissato a
100.000 dollari (il precedente era di 40.000) e veniva applicato alle banche commerciali e all'insieme delle casse di risparmio.
e) Nuovi poteri venivano concessi alle thrift institutions22. Al-cuni dei cambiamenti più radicali nella regolamentazione del si-stema finanziario statunitense vennero introdotti dal D A 8 0 nel
Title IV. L'accelerazione nella crescita dei prezzi e l'aumento
dei tassi d'interesse avevano costretto il Parlamento, anche in questa circostanza, a intervenire e a creare una nuova, più fles-sibile, situazione nella quale lo squilibrio dei bilanci delle thrifts tra attività e passività poteva venire fronteggiato, nelle inten-zioni dei legislatori, in maniera più ordinata e sistematica. Di norma, gli assets delle thrifts consistevano in gran parte di presti-ti ipotecari a tasso fisso (con scadenze medie sopra i trent'anni) mentre il modo principale per finanziare tali prestiti era costi-tuito da forme di raccolta a breve termine. Le leggi esistenti penalizzavano tutte le varie categorie di thrifts in due modi: da un lato, i massimali sui tassi d'interesse pagati sui depositi e su altri conti bancari rendevano sempre più difficile per le thrifts la concorrenza con altre istituzioni finanziarie in grado di offri-re prodotti liberi da controlli sugli inteoffri-ressi e che pertanto erano in grado di seguire le tendenze verso l'alto dei tassi d'interesse; dall'altro lato, le scadenze a lungo termine delle attività conce-devano loro una possibilità solo parziale di prestiti effettuati ai tassi di mercato. Le situazioni di insolvenza potevano pertan-to diventare realtà per un numero assai elevapertan-to di casse di ri-sparmio.
Abbiamo visto sopra come l'introduzione dei Now e l'elimi-nazione in un periodo di sei anni dei limiti sui tassi d'interesse cercasse di rendere le thrift institutions e le banche commerciali molto più competitive nel loro confronto con i M M M F : ora, il
Title TV del D A 8 0 diede una risposta al problema della rigidità delle attività delle casse di risparmio tramite una serie di dispo-sizioni; le seguenti nuove possibilità di investimento si riferisco-no alle S&L con licenza federale:
- l'autorizzazione a investire fino al 20% delle proprie attività in prestiti al consumo, carta commerciale e obbligazioni societarie; - l'autorizzazione a emettere carte di credito23.
Le casse mutue di risparmio federali venivano autorizzate dal-le disposizioni contenute nel Titdal-le IV:
commercia-li e alle imprese; restrizioni di carattere geografico si appcommercia-licava- applicava-no tuttavia a questa categoria;
- a accettare depositi a vista connessi alla concessione di prestiti commerciali o alle imprese-corporate.
f) Disposizioni uniformate relative agli obblighi di riserva per tutte le depository institutions.
Il D A 8 0 includeva importanti misure per il miglioramento del controllo sugli aggregati monetari della banca centrale24. L'idea alla base di tali indicazioni era che se l'intenzione della Fed era quella di controllare più efficacemente gli aggregati moneta-ri, diventava importante osservare più da vicino le riserve ban-carie; ciò significava che gli obblighi di riserva dovevano essere estesi a tutte le banche; in questa maniera, cioè ponendo sullo stesso piano sia le banche affiliate alla Fed sia quelle non affilia-te, l'introduzione della nuova legislazione era in grado di com-piere un passo decisivo rispetto alla necessità di arrestare la ten-denza da parte di un numero crescente di banche all'abbandono della membership presso la Fed; infatti, «a differenza delle ban-che commerciali non affiliate alla Fed, ban-che spesso potevano sod-disfare gli obblighi di riserva imposti dalla legislazione statale detenendo attività remunerate con interessi presso banche corri-spondenti, le banche affiliate alla Fed erano obbligate a detene-re le proprie riserve in saldi non detene-remunerati pdetene-resso la Federai Reserve o in liquidità detenuta presso le proprie casseforti»25. Il costo-opportunità di essere una banca affiliata alla Fed anda-va naturalmente crescendo assieme al generale aumento nei tassi di interesse alla fine degli anni Settanta.
Le disposizioni più importanti del Title I sono le seguenti: - estensione degli obblighi di riserva a tutte le depository
institu-tions obbligate a mantenere una riserva del 3% su tutti i conti
bancari di 25 milioni di dollari o meno; ove i conti bancari eccedessero i 25 milioni, sulla parte in eccesso veniva applicato un rapporto che andava dall'8 al 14 per cento (la percentuale inizialmente indicata dalla legge fu.il 12%);
- alla Fed veniva affidata la facoltà, in circostanze straordinarie, di richiedere alle banche l'ottemperamento ad un ulteriore ob-bligo di riserva del 4% (al massimo) sui transaction accounts
del-le banche; la Fed inoltre, poteva, «per un periodo di 180 giorni imporre degli obblighi di riserva su qualsiasi passività delle
de-pository institutions, a prescindere dai limiti sulle percentuali dei
conti bancari o dal tipo di passività»26. Altre disposizioni del
Title I riguardavano gli obblighi di riserva in relazione a attività
estere e il costo per le banche dei servizi della Fed27.
6. Il «Garn-St. Germain Act» del 1982
Il Depository Institutions Act (DA82) (O Garn-St. Germain, dai nomi del senatore repubblicano dello Utah e del rappresentante democratico al Congresso del Rhode Island).
Scopo fondamentale della legge era di aiutare a creare condi-zioni più favorevoli per le thrifts, colpite dal già menzionato in-cremento dei tassi di interesse28. Da un certo punto di vista il DA82 è un logico proseguimento del DA80; il processo di de-regolamentazione dei tassi di interesse veniva rafforzato e l'au-mentata libertà da parte delle thrifts di gestire le proprie attività e passività accresceva ulteriormente il grado di concorrenza tra le stesse thrifts e le banche commerciali. Le più rilevanti innova-zioni introdotte dal DA82 sono le seguenti:
a) le depository institutions venivano autorizzate a emettere i cosiddetti money market deposit accounts (MMDA); l'introduzio-ne di questo tipo di passività per il mercato mol'introduzio-netario doveva fornire un'alternativa ai MMMF che attraevano con successo un numero crescente di investitori. I MMDA sono in effetti simili ai MMMF29 e, inoltre, essi non sono soggetti alle restrizioni sul pagamento degli interessi30; anche gli obblighi di riserva erano molto contenuti. In aggiunta a ciò i MMDA venivano assicurati a livello federale e il loro lancio sul mercato sarebbe stato pres-soché immediato (dicembre 1982); tuttavia, ad essi venivano at-tribuite limitate libertà nelle transazioni (come un numero mas-simo mensile di trasferimenti o di emissione di assegni, sei e tre rispettivamente). E opportuno notare a questo punto che poche settimane dopo l'introduzione dei MMDA, il Deposit
dal D A 8 0 per supervisionare la graduale eliminazione dei mas-simali sui tassi d'interesse) autorizzò le depository institutions a emettere un altro strumento per il mercato monetario, il conto Swper-Now, le cui principali caratteristiche erano la sua dispo-nibilità, limitata ai detentori di conti Now, un saldo iniziale (da mantenere anche in momenti successivi) di 2.500 dollari (in seguito ridotto e poi totalmente eliminato nel gennaio 1 9 8 6 ) ,
la possibilità di utilizzo senza restrizioni, le identiche disposizio-ni relative alla regolamentazione dei tassi di interesse dei
M M D A , gli obblighi di riserva simili a quelli di altri conti bancari.
b) Alle autorità federali, statali e locali, veniva concesso di detenere conti Now nei propri portafogli. Il DA80 aveva limi-tato il possesso dei Now a persone e organizzazioni non a fini di lucro.
c) Il Title III del DA82 autorizzava le S&L «all'emissione di depositi a vista a persone e organizzazioni che intrattenessero una relazione commerciale con la banca». Il DA80 concedeva solamente alle banche commerciali e alle casse mutue di rispar-mio la possibilità di emettere depositi a vista. Il Title III inoltre dava mandato al DIDC «di rimuovere per l'inizio del 1984 ogni differenza esistente dei tassi praticati da banche e thrifts e disci-plinati dalla Regulation Q»n.
d) Le possibilità di investimento delle depository institutions venivano allargate; in particolare, le S&L e le casse di risparmio con autorizzazione federale venivano autorizzate a «concedere prestiti commerciali, crediti in conto corrente, a investire in al-tre istituzioni coperte da assicurazione»; inolal-tre, le stesse istitu-zioni venivano messe in grado di impegnarsi in una serie di fi-nanziamenti (prestiti immobiliari residenziali e non residenziali, crediti al consumo e all'istruzione, titoli delle amministrazioni statali e locali).
e) Il Title III diede alle thrifts i poteri necessari per poter mo-dificare i loro statuti (da uno di tipo federale a uno statale,
da una configurazione giuridica di cassa mutua a una di società per azioni, dallo status di S&L a quello di cassa di risparmio, ecc.). f) Il Title Vili autorizzava le banche e le thrifts statali a «offri-re i mutui ipotecari a tasso variabile che vengono permessi alle loro controparti federali».
g) Le banche nazionali venivano autorizzate a aumentare la percentuale del loro capitale concessa in prestito a un singolo debitore. La legge aumentò questo limite dal dieci al quindici per cento «in aggiunta a un ulteriore dieci per cento per prestiti coperti da garanzie prontamente disponibili».
h) I titoli I e II davano alla Federai Deposit Insurance
Corpora-tion (FDIC) e alla Federai Savings and Loans Insurance
Corpora-tion (FSLIC) i poteri e i necessari strumenti legali per affrontare le crisi bancarie e in particolare i problemi di insolvenza delle
thrifts. In particolare, «la legge fornisce uno schema grazie al
quale sia la FDIC che la FSLIC possono organizzare in situazioni di emergenza l'acquisizione di istituzioni sull'orlo del fallimento a prescindere da barriere di tipo geografico o territoriale»32. Per giungere a questo risultato le agenzie di assicurazione potevano usare poteri di emergenza quali, ad esempio, prestiti alle banche in difficoltà o a quelle istituzioni in grado di acquistarle, messa a punto di fusioni tra banche in preoccupanti condizioni finan-ziarie, anche nel caso di banche residenti in stati diversi33. 7. Il «Competitive Equality Banking Act» del 1987
L'ulteriore aggravarsi della crisi delle thrifts institutions, unita-mente alla necessità di una qualche forma di intervento legislati-vo sul problema delle non-bank banks ( N B B ) , condusse il Con-gresso, nell'agosto del 1987, a varare il Competitive Equality
Ban-king Act ( C E 8 7 ) che il Presidente Reagan avrebbe firmato po-co tempo dopo. La legge (la prima approvata su materie bancarie dopo il passaggio del D A 8 2 ) dà forse il segnale che la grande spinta verso la deregulation in campo bancario va quantomeno
rallentando; in particolare, infatti, il CE87 prende posizione in maniera molto decisa sul problema delle NBB:
a) proibendo, in maniera retroattiva, a partire dal 5 marzo
1987, l'istituzione di tali «banche» con le caratteristiche viste in precedenza;
b) limitando la crescita delle attività al 7% annuo (una volta
passato un anno dall'approvazione della legge) per quelle NBB nate prima della data del 5 marzo 1987.
Se questi aspetti della legge potevano essere accolti con favo-re da una parte delle banche commerciali, lo stesso non poteva dirsi per quelle disposizioni del CE87 che ribadivano la separa-zione tra attività delle banche e sottoscrisepara-zione dei titoli di im-prese, arrivando addirittura a proibire alle autorità preposte alla regolamentazione del sistema bancario di attribuire nuovi poteri di investimenti alle BHC.
Un altro aspetto molto rilevante del C E 8 7 riguarda le thrifts. Con la nuova legge la FSLIC, oramai sull'orlo della bancarotta, veniva autorizzata a emettere, tramite una società appositamen-te istituita (la Financing Corporation), titoli a lungo appositamen-termine (non garantiti dal governo) per un ammontare di 10,8 miliardi di dollari (ma con un massimo di 3,75 miliardi l'anno). Inoltre, maggiori poteri di supervisione e un intervento sulle casse di risparmio in crisi e situate all'interno di zone economicamente depresse, venivano affidati al Federai Home Loan Bank Board34.