Un’esperienza di applicazione del New Public Management a
8.1 Il New Public Management svizzero nel contesto internazionale
Così come in numerosi altri paesi, anche in Svizzera2 si sente sempre più spesso parlare di New Public Management (NPM). In effetti, quella che si configura come nuova gestione pubblica ha fatto parecchia strada da quando le prime esperienze sono state realizzate, per cui l’attributo nuova ha finito oramai per assumere un’accezione distintiva più che connotativa.
I dibattiti intorno all’opportunità o meno di avvalersi del NPM per migliorare le performance della pubblica amministrazione in vista di soddisfare le esigenze sempre più elevate e articolate espresse dai cittadini sono ben lungi dall’essere esauriti, e i benefici dell’introduzione degli strumenti tipici del NPM (tra i quali i contratti di prestazione, i budget globali e il benchmarking) continuano a essere controversi.
Le difficoltà incontrate dai progetti di NPM durante la loro implementazione hanno spesso a che fare con il cambiamento culturale che essi implicano, dove il problema principale consiste nel rendere palese che il risultato a cui si mira non è
1 Contributo apparso in Azienda Pubblica, anno XVI, n.3, pp. 453-476.
2 La Svizzera è uno Stato federale organizzato su tre livelli istituzionali: la Confederazione
(Stato centrale), i cantoni (26) e i comuni (più di 3000). Il potere esecutivo è detenuto dal Consiglio Federale (Confederazione), dal Consiglio di Stato (cantoni) e dal Municipio (comuni), mentre il potere legislativo è appannaggio del Consiglio Nazionale e del Consiglio degli Stati (parlamento bicamerale, Confederazione), del Gran Consiglio (cantoni) e del Consiglio Comunale (comuni).
sconfessare i metodi e le procedure utilizzate in precedenza, bensì semplicemente perfezionare le modalità di erogazione dei servizi.
È bene infatti puntualizzare che la necessità di introdurre riforme riconducibili al paradigma del NPM non deriva in primo luogo da un’esigenza interna alla pubblica amministrazione, quanto piuttosto dall’evoluzione – avvenuta negli ultimi anni – del suo ambiente di riferimento e delle aspettative riposte in essa dalla collettività. La società sta infatti vivendo un processo di cambiamento di notevole portata, di cui la tendenza all’individualizzazione dei servizi e la messa in rete resa possibile dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione costituiscono unicamente alcuni dei tratti distintivi.
Lo scenario politico, inoltre, si è modificato in modo sostanziale. Le crisi delle finanze pubbliche – che sono divenute sempre più frequenti e hanno cause sia congiunturali che strutturali – pongono limiti sempre più stringenti all’azione delle autorità, ciò che contrasta fortemente con la costosa tendenza della pubblica amministrazione ad ampliare il proprio raggio di competenza per rispondere alle esigenze della collettività, che sono sempre più numerose ed eterogenee. Lo scetticismo della popolazione di fronte alla burocrazia diventa sempre più grande e il funzionamento del mercato è sempre più influenzato dai processi di globalizzazione, internazionalizzazione e liberalizzazione in atto.
In un simile contesto, la pubblica amministrazione è costretta a rivedere il proprio posizionamento, essendo in grado di influenzare questo intreccio di meccanismi soltanto in modo marginale. Il NPM si propone dunque di ottimizzare l’azione della pubblica amministrazione, in modo da renderla idonea a fornire prestazioni di qualità ancora maggiore. I gruppi d’interesse destinatari delle prestazioni devono venire ancora più coinvolti nel processo di erogazione, così da generare maggiore consenso, e i bisogni – sia dei beneficiari delle prestazioni che dei collaboratori – devono ritornare in primo piano.
L’introduzione del NPM in Svizzera ha potuto avvalersi delle esperienze pionieristiche e paradigmatiche realizzate in alcuni paesi e aree geografiche quali la Nuova Zelanda, la Gran Bretagna, i Paesi Bassi, la Scandinavia, e gli Stati Uniti. La tabella 8.1 riassume gli aspetti caratteristici delle suddette riforme che hanno esercitato maggiore influenza sulla Svizzera.
Tabella 8.1 Gli aspetti caratteristici delle riforme estere considerati in Svizzera
Paese/Area geografica Aspetti caratteristici
Nuova Zelanda
Collaborazione tra stato e economia privata (Public-Private Partnership)
Inchieste presso cittadini e clienti della pubblica amministrazione Introduzione del management strategico Gestione diretta dallo Stato
Gran Bretagna
Meccanismi competitivi con il coinvolgimento di soggetti privati (procedura di appalto obbligatoria per l’erogazione di servizi pubblici a livello comunale: Compulsory Competitive Tendering)
Creazione di agenzie (Next Steps)
Cofinanziamento degli investimenti tra settore pubblico e settore privato (Private Finance Initiatives)
Paesi Bassi
Modello organizzativo gruppo-divisioni tipico dell’economia privata Contratto di prestazioni tra istanze politiche e pubblica
amministrazione
Scandinavia
Decentramento di unità organizzative e settori della pubblica amministrazione con creazione di enti autonomi a proprietà pubblica (Agencies)
Stati Uniti
City Management
Coinvolgimento del mondo dell’università e della ricerca (Think Tanks)
Sviluppo di organi di auditing e controllo
L’unicità intrinseca di ogni paese – e quindi anche della Svizzera – rende però scarsamente proficua un’applicazione acritica di modelli messi in atto con successo in realtà politiche, istituzionali e culturali diverse. Un modello svizzero di NPM è dunque ancora in via di sedimentazione, tanto che oggi è possibile osservare unicamente una sorta di compendio aggiornato degli errori (Schedler, 2000a).
L’eterogeneità linguistica e culturale tipica della Confederazione elvetica rende a nostro parere improbabile, anche in prospettiva futura, la sedimentazione di prassi uniformi su tutto il territorio nazionale. All’osservatore attento si propongono oggi in Svizzera almeno tre declinazioni diverse del NPM, in cui ai diversi strumenti di gestione – di cui esistono esperienze significative d’implementazione in tutto il Paese vengono conferiti un accento e una rilevanza diversi. Nella tabella 8.2 vengono dunque elencati i tratti distintivi dei tre approcci.
Tabella 8.2 I tre approcci svizzeri al New Public Management
Approccio svizzero-tedesco Approccio svizzero-francese Approccio svizzero-italiano
Public governance
Contratti di prestazioni Budget globali Controlling
Contabilità
Modelli di gestione della qualità Valutazione di politiche pubbliche Risorse umane Organizzazione Reti Qualità Contratti di prestazioni Budget globali Controlling
Modelli di gestione della qualità
Organizzazione
L’approccio svizzero-tedesco – notevolmente influenzato dalle esperienze di NPM realizzate in Germania e in Austria – è caratterizzato da una chiara focalizzazione sulle logiche contabili e di programmazione e controllo. L’approccio svizzero- francese – che si ispira piuttosto alla Francia – pone invece l’accento sull’impatto delle politiche pubbliche e sulle logiche di partenariato (reti). Infine, l’approccio svizzero-italiano – che peraltro non tradisce pressoché alcun influsso proveniente dalla vicina Italia – è prevalentemente orientato al modello svizzero-tedesco, pur tenendo presenti alcune importanti esperienze svizzero-francesi.
In sintesi, la Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) – così come viene usualmente denominato il New Public Management in Svizzera3 – presenta attualmente le seguenti tipicità (Schedler, 2000a):
• collegamento tra la sfera finanziaria e la sfera prestazioni/impatti della gestione. Ogni decisione su una delle due sfere comporta conseguenze obbligate sull’altra, che devono risultare trasparenti. Ciò vale sia per la gestione annuale (budget, preventivo) che per quella pluriennale (pianificazione finanziaria e dei compiti);
• i budget globali e i contratti di prestazioni – nelle diverse forme in cui sono definiti e utilizzati a livello cantonale – sono gli strumenti centrali di guida della WoV. A titolo di esempio, basti notare che il progetto di WoV a livello federale è stato denominato Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget4 (FLAG);
3 Il concetto di Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (una possibile traduzione italiana può
essere conduzione dell’Amministrazione orientata all’efficacia) è stato utilizzato per la prima volta da Buschor nel 1993 e ha finito in pratica per rappresentare la versione svizzera del NPM (Schedler, 2000).
• chiarificazione dei ruoli di Parlamento, Governo e Amministrazione in relazione al nuovo modello di conduzione. Tra le diverse istanze s’instaura una sorta di convenzione, destinata a far nascere a un rapporto ordinante-prestante. Si cerca infine di rafforzare le funzioni proprie dei singoli attori in gioco, creando nuove strutture e nuovi processi;
• delega di responsabilità agli uffici esecutivi dell’Amministrazione, con una chiara attribuzione degli obiettivi da raggiungere. Complessivamente, il sistema politico-amministrativo viene maggiormente orientato a obiettivi chiaramente formulati. Tale tendenza richiama con forza il concetto di conduzione del Management by Objectives;
• inclusione dei clienti e dei loro bisogni nella configurazione dei meccanismi di erogazione delle prestazioni e introduzione di iniziative di feedback nei processi dell’Amministrazione. In questo modo, l’Amministrazione diviene una vera e propria azienda di servizi, abbandonando il ruolo tradizionale di istituzione autoritaria, garante dell’applicazione di leggi.