Il progetto controlling

Il progetto controlling è stato – nel 1996 – il primo dei progetti trasversali ad aver preso inizio. La base del nuovo controlling wif! è costituita da un concetto a 5 livelli (denominato delle 5 E, dal tedesco Ebenen, che significa, appunto, livelli). Questo concetto è sotteso a ognuno degli strumenti di controlling predisposti e si sostanzia in una serie di domande destinate a orientare la riflessione relativa ai processi di erogazione delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione. I tratti caratteristici del concetto delle 5 E sono riassunti nella tabella 8.6.

Tabella 8.6 Il concetto delle 5E

Livello Domande Dimensioni coinvolte Fattori chiave

E1 Chi? Chi eroga le prestazioni?

I compiti potrebbero essere realizzati meglio e più a buon mercato da qualcun altro (corporazioni di diritto pubblico o privati) oppure attraverso una forma alternativa di finanziamento (budget globale, appalto)?

Modalità di erogazione Effetti della regolamentazione

E2 A quale scopo?

A quale scopo vengono realizzati i compiti? Quali bisogni devono essere soddisfatti dal punto di vista dei cittadini e delle altre entità coinvolte?

I bisogni vengono soddisfatti in modo efficace?

Efficacia Risultati / impatti (outcome)

E3 Cosa? Quali compiti vengono realizzati?

Grazie a quali prestazioni vengono soddisfatti i bisogni? La quantità e la qualità delle prestazioni erogate sono adeguate rispetto ai costi generati e agli obiettivi perseguiti?

Efficienza Prestazioni (output)

E4 Come? Come vengono realizzati i compiti?

Economicità Consumo di

Le prestazioni sono erogate in modo economico?

(input)

E5 Quanto? Quanti mezzi vengono impiegati per effettuare i compiti?

I bisogni sono finanziabili con i mezzi a disposizione?

Finanziamento Equilibrio di bilancio e

competitività fiscale

Gli strumenti di controlling – che costituiscono probabilmente il punto focale dell’intera riforma wif! – sono:

1. Il piano finanziario e di sviluppo consolidato (KEF). 2. Il budget globale.

3. Il contratto di prestazioni.

4. La contabilità analitica e il rilevamento dei tempi di lavoro. Il piano finanziario e di sviluppo consolidato (KEF)

Il piano finanziario e di sviluppo consolidato (Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplan, KEF) è lo strumento strategico di pianificazione e di conduzione del Consiglio di Stato per i quattro anni successivi alla sua stesura. Esso viene presentato per conoscenza al Gran Consiglio e si compone di quattro parti:

• Priorità della legislatura (Legislaturschwerpunkte)

Vengono descritte le priorità strategiche e di azione del Consiglio di Stato per l’intera legislatura. Sono identificati cinque ambiti (individuo, stato e società; sicurezza; istruzione; spazio economico e vitale; riforma dello Stato e dell’Amministrazione), per ognuno dei quali vengono forniti gli obiettivi generali, gli impatti previsti e le misure pianificate. Infine, per ogni misura prevista dal KEF vengono indicati gli ambiti sui quali essa è destinata a esercitare un impatto.

• Evoluzione delle finanze cantonali

Viene descritto in forma dettagliata lo sviluppo finanziario previsto a livello di Amministrazione, autorità politiche e giustizia sull’arco dei quattro anni di riferimento del KEF. Dopo l’illustrazione dei cambiamenti intercorsi rispetto al KEF dell’anno precedente, si passa a una descrizione dello sviluppo economico generale nel Cantone e delle principali grandezze assunte in sede di pianificazione. Viene poi presentato il piano di bilancio (conto di gestione corrente, conto degli investimenti, autofinanziamento, stato patrimoniale) per i quattro anni del KEF, dopodiché viene effettuata una sintetica valutazione globale della politica finanziaria del Cantone.

• Pianificazione delle singole direzioni e della Cancelleria dello Stato (secondo i gruppi di prestazioni erogate e i progetti)

Ogni singola direzione e la Cancelleria dello Stato presentano: (a) i cambiamenti significativi registratisi rispetto al KEF dell’anno precedente, (b) le priorità a livello di compiti, (c) gli obiettivi strategici generali e (d) i relativi sviluppi finanziari.

Oltre a ciò, vengono riportati i piani finanziari e di sviluppo per gruppi di prestazioni (ne sono stati definiti 111 nel 2003). Tali piani si ispirano al modello delle 5 E e contengono commenti relativi alle dimensioni dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità delle prestazioni erogate e all’evoluzione delle grandezze finanziarie più rilevanti.

Infine, vengono presentati i progetti più significativi delle singole direzioni in relazione ai loro obiettivi strategici. Le descrizioni dei progetti contengono informazioni sui risultati e gli impatti perseguiti dal progetto e sui milestones più importanti. A livello finanziario, sono inoltre indicati i costi di progetto e le ricadute positive prospettate sul bilancio pubblico.

• Pianificazione degli ambiti funzionali (secondo i compiti)

Vengono indicati gli sviluppi futuri più significativi all’interno dei singoli ambiti funzionali, con i loro effetti a livello di Amministrazione cantonale. Sono pure presentati gli obiettivi strategici del Consiglio di Stato, con le relative conseguenze a livello finanziario. Il KEF 2003 prevede tre ambiti funzionali: informatica, personale e ambiente.

Il piano finanziario e di sviluppo consolidato presenta inoltre tre allegati:

• interpellanze parlamentari e pianificazione strategica del Consiglio di Stato;

• pianificazione dell’assistenza giudiziaria, delle autorità e dell’ombudsmann;

• direttive e convenzioni del KEF.

Il vero e proprio fulcro del KEF è costituito dalla pianificazione secondo i gruppi di prestazioni, in quanto da un lato rappresenta la base per la compilazione annuale del budget globale e dall’altro collega la prospettiva delle prestazioni a quella finanziaria.

Il KEF viene aggiornato annualmente, tralasciando l’anno appena concluso e inserendo un anno aggiuntivo all’orizzonte temporale (per questo motivo si può parlare di una pianificazione permanente). Oltre a ciò, vengono sommariamente indicate le previsioni per altri due anni, in modo da incrementare la trasparenza in merito alle prestazioni fornite dallo Stato e il potenziale di conduzione.

Il KEF contiene una serie di obiettivi misurabili e fornisce – con la panoramica delle prestazioni dell’Amministrazione – la fonte per il calcolo della base d’imposta. Il budget globale

A partire dal 2003 l’intero bilancio del Canton Zurigo viene gestito mediante budget globale. Il budget globale è in pratica la formulazione giuridicamente vincolante del KEF per un anno di bilancio da parte del Gran Consiglio. Tramite il

budget globale vengono stabiliti i mezzi finanziari da stanziare e le prestazioni da erogare.

Il budget globale consente al Canton Zurigo di abbandonare l’approccio contabile e di budget prettamente finanziario tipico della contabilità pubblica cameralistica a favore di un’ottica destinata a integrare in modo ottimale la pianificazione finanziaria e la pianificazione orientata alle prestazioni. Di fatto, il Gran Consiglio definisce l’ammontare dei mezzi – normalmente il saldo tra ricavi e costi – e il volume delle prestazioni da erogare. Queste ultime vengono definite da un punto di vista sia qualitativo che quantitativo e riunite in gruppi di prestazioni. Al fine di facilitare il passaggio da un orientamento agli input (risorse) a un orientamento agli output (prestazioni) e agli outcome (impatti) sono stati predisposti appositi indicatori e valori-obiettivo. In particolare, gli indicatori di outcome (e in primis il grado di soddisfazione degli utenti) rivestono un’importanza capitale nel determinare in che modo i cittadini percepiscono le prestazioni erogate dallo Stato.

Gli uffici dell’Amministrazione non sono più tenuti al rispetto di importi predefiniti per ogni voce di costo. Essi possono infatti decidere autonomamente sia dell’utilizzo dei mezzi finanziari – attribuiti loro sotto forma di montante complessivo – sia delle modalità di realizzazione dei compiti.

Esiste anche la possibilità di costituire delle riserve – per un limite massimo del 4% della massa salariale – nel caso in cui alla fine dell’anno il budget non sia stato consumato completamente (eccedenza di budget). Alle riserve è possibile attingere per effettuare versamenti al personale, per scopi aziendali e per coprire eventuali risultati negativi futuri. È data inoltre la facoltà di effettuare degli accantonamenti, che permettono di riportare all’anno successivo dei fondi destinati a progetti già previsti e approvati, ma non ancora realizzati. Grazie alla libertà di creare riserve e accantonamenti, viene a cadere il tradizionale incentivo perverso a consumare la totalità del budget assegnato entro la fine dell’anno, al fine di non essere costretti a restituirlo o addirittura a vederselo ridurre l’anno successivo.

Il contratto di prestazioni

Il contratto di prestazioni costituisce la concretizzazione del budget globale in termini di accordo tra Governo e Amministrazione. Per mezzo del contratto di prestazioni, le singole direzioni trasferiscono (e se del caso suddividono) il budget globale alle unità destinate a fornire le prestazioni (in genere gli uffici ad esse sottoposti). Il contratto delimita inoltre il perimetro dei mezzi finanziari da impiegare e delle prestazioni da erogare, ad esempio per ciò che concerne le prestazioni accessorie, che nel budget globale sono in genere definite in termini molto generali. Il contratto di prestazioni viene in realtà siglato unicamente qualora lo si ritenga necessario come strumento di conduzione: per questo motivo esso viene utilizzato in modo selettivo nel Canton Zurigo.

La contabilità analitica e il rilevamento dei tempi di lavoro

L’adozione del budget globale rende indispensabile l’introduzione di una contabilità analitica, in quanto soltanto l’esistenza di quest’ultima consente di determinare i costi e i ricavi di ogni singola prestazione, e di conseguenza una conduzione differenziata per gruppi di prestazioni.

Attraverso la distinzione tra rilevamento dei tempi di lavoro e contabilità analitica, il Cantone persegue un’impostazione differenziata. In particolare, la contabilità analitica risulta più appropriata per uffici di grandi dimensioni, che riscuotono tributi o che forniscono prestazioni e terzi. Infatti, le esigenze di legittimazione e di trasparenza riposte in tali unità fanno sì che esse debbano determinare e rendere pubblici i costi delle prestazioni erogate.

Per le unità attive in ambiti strettamente legati alla sovranità dello Stato (come ad esempio la giustizia) oppure fornitrici di prestazioni unicamente all’interno dell’Amministrazione (quali l’amministrazione delle finanze e l’ufficio del personale), l’ingente investimento richiesto da un sistema di contabilità analitica viene ritenuto eccessivo. In questi casi, si è quindi optato per un rilevamento dei tempi di lavoro dedicati all’erogazione delle prestazioni più importanti, così da rendere almeno possibile un’allocazione di massima dei costi.

Le tabelle 8.7, 8.8 e 8.9 propongono i benefici e i fattori critici di successo identificabili per i seguenti strumenti del progetto trasversale controlling della riforma wif!:

• piano finanziario e di sviluppo consolidato (KEF);

• budget globale e contratto di prestazioni;

• contabilità analitica e rilevamento dei tempi di lavoro.

Tabella 8.7 Benefici e fattori critici di successo del Piano finanziario e di sviluppo

consolidato (KEF)

Benefici Fattori critici di successo

Definizione delle prestazioni che i singoli uffici sono destinati a erogare

Base per l’orientamento strategico e la pianificazione delle prestazioni negli uffici Attribuzione delle risorse finanziarie ai gruppi di prestazioni sulla base delle prestazioni da erogare anziché del riporto dei valori dell’anno precedente

Il potenziale informativo e i costi di rilevamento degli indicatori di outcome presentano un rapporto costi/benefici soddisfacente.

L’ottimizzazione della qualità degli indicatori è un processo pluriennale e non ancora concluso. Gli sforzi indirizzati al loro miglioramento non vengono meno.

Raggio di azione più ampio per gli uffici nell’impiego del budget attribuito

Maggiore trasparenza sulle prestazioni e sui mezzi finanziari delle direzioni e degli uffici ad esse sottoposti

La conduzione si basa principalmente sugli output (le prestazioni erogate) e gli outcome (gli impatti ottenuti).

Accanto alla conduzione orientata alle prestazioni (output) assume particolare rilevanza la conduzione orientata agli impatti (outcome). Vanno sviluppate forme praticabili ed economiche di valutazione degli impatti, che è un’attività di principio dispendiosa.

I collaboratori e i quadri dirigenti

comprendono il principio dell’orientamento all’output, lo fanno proprio e si comportano di conseguenza.

Tabella 8.8 Benefici e fattori critici di successo del budget globale e del contratto di

prestazioni

Benefici Fattori critici di successo

Gestione autonoma del budget da parte degli uffici, inclusa la possibilità di costituire riserve in caso di mancato utilizzo di una parte dei fondi attribuiti

Strumento di motivazione, grazie alla possibilità di versare ai collaboratori dei premi dipendenti dai risultati attingendo dalle riserve costituite

Base per la transizione dall’orientamento agli input (cioè ai mezzi necessari per erogare le prestazioni) all’orientamento agli output (prestazioni) e agli outcome (impatti)

La contabilità analitica e il rilevamento dei tempi di lavoro come fondamenti del budget globale devono essere introdotti in modo esteso all’interno

dell’Amministrazione.

Il Parlamento cantonale gestisce i costi e le prestazioni con i nuovi strumenti

predisposti allo scopo.

L’ottimizzazione degli indicatori necessita ancora di consistenti spinte.

I controlli devono divenire più estesi ed esigenti attraverso un ampliamento degli

Maggiore trasparenza delle prestazioni erogate dallo Stato

Impiego più efficiente dei fondi raccolti tramite la fiscalità grazie all’autonomia budgetaria degli uffici, con controllo del rapporto costi/prestazioni

Esplicitazione delle prestazioni e degli impatti generati attraverso indicatori rilevanti

Controllo degli impatti in aggiunta al controllo della regolarità effettuato dal Parlamento

strumenti a disposizione per l’orientamento agli output. Ciò può essere legato a maggiori costi.

Il perfezionamento dei collaboratori va favorito.

Tabella 8.9 Benefici e fattori critici di successo della contabilità analitica e del

rilevamento dei tempi di lavoro

Benefici Fattori critici di successo

Ottenimento di una maggiore trasparenza sui costi e sulle prestazioni erogate

Identificazione di potenziali da sfruttare nella contrazione dei costi e

nell’incremento dei ricavi

Promozione di una maggiore consapevolezza sui costi

Messa a disposizione di dati per eventuali verifiche da parte delle autorità

I collaboratori devono essere istruiti in modo completo e formati ai loro nuovi incarichi.

I collaboratori dell’Amministrazione si impegnano in modo attivo per l’introduzione generalizzata della contabilità analitica e del rilevamento dei tempi di lavoro.