Il Presidente dell’Autorità portuale: procedura di nomina

3. Le Autorità portuali: profili strutturali e funzionali.

3.1 La struttura istituzionale.

3.1.1 Il Presidente dell’Autorità portuale: procedura di nomina.

L’art. 7 della Legge n. 84 del 1994 prevede tra gli organi dell’Autorità portuale: il Presidente, il Comitato Portuale, il Segretario Generale ed il Collegio dei Revisori dei Conti.

Il Presidente dell’Autorità portuale è un organo essenzialmente tecnico.

L’art. 8 della Legge n. 84 del 1994, infatti, prevede che la nomina del Presidente debba necessariamente avvenire tra “esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei

Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura individuino ciascuno un candidato, formando così una terna da sottoporre al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Nell’ambito della terna indicata, il Ministero, previa intesa con la Regione interessata, provvede con Decreto alla nomina del Presidente dell’Autorità portuale.

La sussistenza dei requisiti tecnici e di professionalità sulla persona del Presidente ed al contempo della condivisione dei poteri locali, della Regione e dello Stato sono in ogni caso un presupposto fondamentale per la nomina a Presidente dell’Autorità portuale.

La verifica circa tali requisiti avviene in due momenti successivi: in primo luogo, nel momento di individuazione dei candidati ad opera dei poteri locali (Comune, Provincia e C.C.I.A.A.) ed, in secondo luogo, nel momento dell’investitura, ad opera del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dalla Regione interessata.

La circostanza che Ministro e Regione dispongano di un autonomo e ulteriore potere di controllo circa la sussistenza dei requisiti in capo al candidato alla presidenza trova conferma nella norma di cui all’ultima parte dell’art. 8, comma 1, della Legge n. 84 del 1994, secondo cui, nel caso in cui i poteri locali non indichino i nomi dei possibili candidati nei termini previsti, il Ministro, d’intesa con la Regione, provvede alla nomina del Presidente “comunque tra personalità che risultano esperte e di

massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e

portuale”.

Individuati in positivo i requisiti di professionalità e di esperienza che il Presidente dell’Autorità portuale deve possedere, la Legge n. 84 del 1994 omette invece di indicare specifiche ipotesi di incompatibilità per l’incarico di Presidente171.

Deve osservarsi che la procedura di nomina ha determinato problemi di coordinamento tra i diversi poteri coinvolti in quanto gli organi locali non sottoponendo al Ministro e al Presidente della Giunta regionale una terna di nominativi, si limitavano ad indicare un solo unico nominativo; tale prassi è

171 In proposito, il Consiglio di Stato – chiamato a pronunciarsi in via consultiva sulla nomina a Presidente dell’Autorità portuale di un armatore che rivestiva la carica di presidente della Confederazione italiana armatori (Confitarma) – ha precisato che, in ossequio ai principi di imparzialità e di indipendenza cui deve informarsi l’attività della Pubblica Amministrazione, così come previsto dall’art. 97 Cost., sussiste una situazione di incompatibilità quando, sulla base di un accertamento della situazione di fatto, sia ravvisabile un conflitto di interessi, che, da un lato deve riguardare un contrasto tra la posizione del singolo in quanto preposto o investito e la funzione specifica che gli viene commessa e, dall’altro, non deve essere necessariamente in contrasto. Cfr., CONFITARMA, EUROPEAN COMMUNITY SHIPOWNERS ASSOCIATIONS (1999), I benefici ambientali

e sociali del trasporto di merci per mare, Roma. V., anche, CONFINDUSTRIA (2001), Comitato Centrale per il

Mezzogiorno, I porti in rete: un’opportunità per la competitività del Mezzogiorno, a cura di Federtrasporto;

stata, evidentemente, più volte censurata dalla giurisprudenza amministrativa, che ha escluso il potere degli Enti locali di vincolare il Presidente della Giunta regionale e il Ministro rispetto ad un unico candidato172. Sul tema, il Consiglio di Stato ha indicato che “nominando un armatore (ma

considerazioni analoghe possono svolgersi per gli appartenenti alle diverse categorie chiamate a

comporre (…) il comitato portuale) si perverrebbe ad una sovrapposizione degli interessi di una

categoria imprenditoriale sulle altre e si finirebbe per alterare il delicato equilibrio raggiunto in sede

normativa per consentire la coerenza delle scelte del comitato portuale alle istanze di tutela e di equo

contemperamento degli interessi coinvolti”173.

Anche la Corte Costituzionale, a seguito dalla riforma della seconda parte del Titolo V della Costituzione che ha inserito anche il principio di “leale collaborazione” tra Istituzioni ha deciso sul ricorso per conflitto di attribuzione della Regione che a mandato presidenziale scaduto e se non è stata effettuata la designazione della terna, deve ritenersi legittima la nomina, da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di un Commissario proprio “onde assicurare il soddisfacimento delle

esigenze di continuità dell’azione amministrativa ed impedire stasi connesse alla decadenza degli

organi ordinari”¹⁷⁴.

Emerge, dunque, che l’annullamento del provvedimento unilaterale del Ministro e, dunque, della nomina in esso contenuta, non discende dall’illegittimità in sé della designazione del commissario ad

temporem, quanto dal mancato avvio, in precedenza ed a posteriori rispetto al Decreto , di effettive trattative con la Regione al fine del raggiungimento della necessaria intesa.

172 Anche il TAR Puglia – Sez. di Lecce in ordinanza, peraltro, non pubblicata del 22 giugno 2005 in causa

Gennarini c. Comune di Taranto ha sospeso il Decreto di nomina del Presidente dell’Autorità portuale di Taranto sulla base dell’assunto che un unico candidato, espresso da Comune, Provincia e C.C.I.A.A. locali, non fosse idoneo a rappresentare la terna prescritta dall’art. 8 della Legge n. 84/94, essendo la pluralità di nominativi requisito indispensabile al fine di consentire il legittimo potere di scelta del Ministro e del Presidente della Giunta competenti alla nomina. Sulla illegittimità del medesimo Decreto di nomina il Consiglio di Stato, confermando la pronuncia del TAR Puglia, ha avuto occasione di precisare che “la preventiva convergenza degli

enti locali su di un unico nominativo si risolve in un’espropriazione del potere decisionale del Ministero e della

Regione, in guisa da sovvertire lo spettro delle competenze ed il connesso iter procedurale fissati dalla legge”.

173 Consiglio di Stato, parere del 18 febbraio 2004, in Foro.It., 2004.

174 Cfr. anche sul tema della leale collaborazione Corte Cost. 27 luglio 2005, n. 339 per cui “L’intesa (diviene) dunque procedimento intermedio e strumentale all’adozione dell’atto deliberativo, il quale (omissis) rappresenta il frutto di una necessaria compartecipazione fra gli enti ed organi tra i quali l’intesa stessa deve svilupparsi, anche – ove occorra – attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolano il raggiungimento di un accordo”. Sempre sull’intesa, cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 25 settembre - 1 ottobre 2003, n. 303 di cui si dirà in seguito.

Nell’articolata motivazione della citata pronuncia viene, in merito, puntualizzato, come sopra richiamato, che l’atto di commissariamento – il quale deriva dall’esercizio dei poteri conferiti al Ministro competente per assicurare la continuità dell’azione amministrativa – “….presuppone l’avvio

e lo sviluppo – in termini di leale cooperazione – di reiterate trattative volte a raggiungere l’intesa…” nonché la loro prosecuzione anche dopo il commissariamento medesimo.

Sempre sull’intesa, importanti indicazioni si possono ricavare anche dalla precedente sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 2003, paradigmatica pronuncia sulla c.d. “Legge Obiettivo” ed in particolare sulla potestà normativa statale in materia di trasporti.

A seguito dell’inserimento – operato, come noto, dalla Legge costituzionale n. 3 del 2001 – della materia dei porti tra quelle a legislazione concorrente ex art. 117 Cost., III comma, è stato più volte dibattuto dal Legislatore e dall’interprete sulla necessità di un esercizio unitario della funzione legislativa in un settore di importanza strategica nazionale come quello portuale. Riguardo alle funzioni riconducibili allo Stato, la Corte costituzionale ha evidenziato che così come le funzioni amministrative – generalmente affidate ai Comuni – ai sensi dell’ art. 118 Cost., possono essere allocate ad un livello di governo differente, ove sia necessario a garantire un esercizio unitario, così può avvenire, a parere della Corte, per quanto concerne la funzione legislativa; l’esercizio unitario, dunque, si motiva nel concetto di interesse nazionale ed all’esito di un’apposita valutazione dalla quale emerga l’esigenza di sussidiarietà.

L’esercizio unitario è legittimo, inoltre, se vi è leale collaborazione tra soggetto pubblico competente e soggetto che, in concreto, esercita la funzione. Segnatamente, deve risultare: a) che l’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata; b) che non sia irragionevole; c) che sia garantita l’intesa con la Regione interessata.

Sulla scorta delle considerazioni della Corte, il Consiglio di Stato, nel parere n. 5014 del 15 dicembre 2003 relativo allo schema di DPR recante “Regolamento di organizzazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti”, ha ritenuto coerente un’organizzazione del Ministero che ne enfatizzi il ruolo, a livello nazionale, di coordinamento e propulsione dell’intermodalità dei trasporti, anche con riferimento alle grandi reti infrastrutturali.

Il giudice di legittimità ha rilevato che i nostri porti sono interessati da una dimensione internazionale dei traffici marittimi e l’inadeguatezza del corrispondere la compente a livello regionale è data proprio dalla dimensione transfrontaliera degli scambi e l’inserimento nelle reti europee di trasporto. La riconduzione della competenza a livello unitario prevede comunque un forte coinvolgimento delle Regioni tramite l’intesa175. Nell’occasione il giudice di legittimità ha affrontato anche il problema del rapporto tra Stato e Regioni nell’esercizio di competenze concorrenti ribadendo che lo strumento

175 Cfr. oltre alla citata sentenza n. 303/2003 Corte Cost. 24 giugno 2005 n. 242, in Giornale di Diritto

dell’intesa prefigura il soddisfacimento dell’esigenza di esercizio unitario di competenze concorrenti, nel rispetto del principio di leale collaborazione, oltreché del principio di sussidiarietà. Parimenti ha evidenziato che “rispondono al principio di sussidiarietà e alla istanza unitaria che lo sorregge e sono

informate al principio di leale collaborazione” le eventuali procedure di superamento del dissenso che sono attivate soltanto se i soggetti pubblici coinvolti abbiano avuto la possibilità di rappresentare il proprio punto di vista e di motivare la loro posizione. Le Regioni, nell’opinione della Corte, devono essere coinvolte in senso sostanziale ed abbiano espresso la propria posizione tramite la concertazione in base al principio di lealtà.

In conclusione sul punto, può essere sostenuto che l’intesa tra Ministero e Regione per la nomina del Presidente dell’Autorità portuale deve essere l’obiettivo del procedimento amministrativo, deve essere l’esito di un procedimento concertato secondo il principio di leale collaborazione, che consenta ad entrambe le parti coinvolte di motivare le posizione.

Il principio di leale collaborazione sotteso allo strumento amministrativo dell’intesa muove anche l’integrazione della Legge riforma dell’ordinamento portuale ad opera della Legge 27 luglio

2004, n. 186176 che sulla nomina del Presidente introduce una procedura di concertazione tenendo conto, in particolare, delle novità in materia di riparto di competenze tra Stato e Regioni alla luce dell’intervenuta modifica dell’art. 117 della Costituzione, nell’ambito della complessiva riforma della seconda parte del Titolo V.

La Legge di riforma intervenne sull’art. 8, comma 1-bis della Legge n. 84 del 1994 che prevedeva che “esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si [raggiungesse] l’intesa

con la Regione

interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica[sse] il prescelto nell’ambito di una

terna formulata a tale fine dal Presidente della Giunta regionale, tenendo conto anche delle indicazioni degli Enti locali e delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura interessati. Ove il Presidente della Giunta regionale non [avesse provveduto] alla indicazione

della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi [era legittimato] a chiede[re] al Presidente del Consiglio dei Ministri di

sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, che provvede[va] con deliberazione motivata”.

Tale impostazione, tuttavia, ha spinto il Consiglio di Stato a fornire chiarimenti in ordine alla funzione del Ministro, sottolineando che aveva un potere autonomo di designazione e di nomina solo in funzione sostitutiva, e non anche alternativa, rispetto alla designazione effettuata dagli Enti locali e quando gli Enti locali procedevano alla designazione della terna di candidati, il Ministro era

176 Legge di conversione del c.d. “Decreto omnibus” (Decreto - Legge 28 maggio 2004, 204, n. 136 recante disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della Pubblica Amministrazione) in Suppl. Ord. n. 131 alla G.U., 28 luglio 2004, n. 175.

legittimato a formulare una seconda richiesta soltanto qualora nutrisse qualche dubbio circa la positività dei nominativi indicati. Ove, peraltro, fosse indicata una seconda terna da parte degli Enti locali coinvolti, il Ministro sarebbe stato di fatto obbligato a nominare uno dei tre; in mancanza della seconda terna il Ministro, previa intesa con la Regione, poteva scegliere e nominare direttamente il Presidente. In mancanza di un accordo né sulla designazione unilaterale effettuata dal Ministro, né relativamente alla designazione ministeriale nell’ambito della terna, indicata dagli enti locali il Presidente della giunta regionale aveva la potestà di formulare una terna di candidati nei trenta giorni successivi alla richiesta di designazione formulata dal Ministero. Scaduti i trenta giorni, il Ministro poteva sottoporre “la questione” al Consiglio dei Ministri, ma non ovviare al contrasto tra Ministro e Regione; infatti, sulla terna presentata dal Presidente della Giunta regionale, il Ministro non avrebbe potuto opporre obiezioni.

Tale interpretazione è del Consiglio di Stato che giustifica nell’impianto della riforma la ragione della rilevanza della Regione nel processo decisionale rispetto a quanto previsto in precedenza177. Il Consiglio di Stato precisava che il coinvolgimento del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 8, comma 1- bis, poteva avvenire solo per mancato esercizio del potere di designazione regionale, il Consiglio di Stato e per il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120, paragrafo, 2 della Costituzione, il Consiglio dei Ministri avrebbe dovuto comunicare nel breve termine le proprie osservazioni consentendo alla Regione una replica in termini ragionevoli.

L’impostazione del Consiglio di Stato è stata in parte condivisa anche dalla Corte Costituzionale che nella pronuncia sulla legittimità del procedimento di nomina del Presidente dell’Autorità portuale così come riformato dal nuovo art. 8, comma 1-bis della Legge n. 84 del 1994 ha dichiarato incostituzionale l’art. 6, comma 1, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136 (il quale aveva inserito nell’art. 8 Legge n. 84 del 1994, il comma 1-bis) ed, altresì, l’art. 1, comma 2, della relativa Legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186, che faceva salvi gli effetti degli atti compiuti nella vigenza del c.d. Decreto omnibus178.

In particolare, la Corte costituzionale accolse ’istanza formulata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e dichiarò l’incostituzionalità della Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2004, che attribuiva sostanzialmente al Presidente della Regione i poteri che l’art. 8, comma 1 della Legge n. 84 del 1994 conferisce invece al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti179.

177 Consiglio di Stato, parere 2005, n. 89.

178 Corte costituzionale, sentenza 7 ottobre 2005, n. 378, che ha riunito i giudizi di legittimità, rispettivamente, promossi dallo Stato e dalla Regione Friuli- Venezia Giulia.

179 L’art. 1, comma 2, della Legge 27 luglio 2004, n. 186 prevedeva, infatti, che fossero “fatti salvi gli effetti

degli atti compiuti ai sensi dell’art. 8, comma 1-bis , della L. n. 84/94, introdotto dall’art. 6 del D.L. 28 maggio

2004, n. 136, fino alla data di entrata in vigore” della stessa. La Corte Costituzionale nella sentenza del 2005, aveva precisato che l’art. 6 del c.d. Decreto omnibus minava l’apporto della Regione nel procedimento di

Con la sentenza citata, la Corte ha ritenuto illegittime sia la Legge statale che la regionale per violazione dei principi di codeterminazione e di leale cooperazione tra Stato e Regione, riscrivendo l’art. 8, comma 1 della Legge n. n. 84 del 1994 nella forma: “Il Presidente è nominato, previa intesa

con la Regione interessata, con Decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione, nell’ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla Provincia, dai Comuni e dalle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all’art. 6, comma 7. La terna è comunicata al Ministro (…) tre mesi prima della scadenza del mandato. Il Ministro, con atto motivato, può chiedere di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una seconda terna di candidati nell’ambito della quale effettuare la nomina. Qualora

non pervenga nei termini alcuna designazione, il Ministro nomina il Presidente, previa intesa con la Regione interessata, comunque tra personalità che risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale”.

L’attuale disposto dell’art. 8 comma 1, dunque, non prevede più l’ipotesi che in prima battuta

Ministro e Regione non raggiungano un’intesa e laddove, nei termini prescritti, gli Enti formulino una nuova terna come pure nell’ipotesi in cui non la formulino, il Ministro sarà obbligato a nominare il Presidente d’intesa con la Regione.

L’attuale formulazione dell’art. 8, comma 1 non prevede, poi, neppure la possibilità di consultare il Consiglio dei Ministri.

Premesse le questioni in ordine al procedimento di nomina, è opportuno, altresì segnalare che il Presidente dell’Autorità portuale dura in carica quattro anni con possibilità di essere rinnovato per un solo mandato; secondo l’art. 7, comma 3 della Legge n. 84 del 1994, il Presidente è revocabile perché non elabora ed

approva il Piano Operativo Triennale (art. 7, comma 3, lett. a)) ed in caso di disavanzo del conto consuntivo (art. 7, comma 3 lett. c). In caso di revoca per disavanzo del conto consuntivo, il Decreto ministeriale con il quale viene nominato il Commissario deve prevedere altresì che quest’ultimo adotti entro sessanta giorni un piano di risanamento contenente anche oneri aggiuntivi a carico delle merci sbarcate o imbarcate nel porto.

nomina del Presidente dell’Autorità portuale e riconduceva l’intesa ad un “mero parere non vincolante”, attribuendo al Ministero, decorsi i trenta giorni ed anche a prescindere dal raggiungimento dell’intesa, il potere di richiedere l’intervento del Consiglio dei Ministri per perfezionare la nomina.