Le tipologie di partenariato pubblico privato

Negli ultimi anni, a livello mondiale, il ricorso a strumenti di partenariato pubblico-privato96 ha avuto un notevole sviluppo.

L’esigenza di realizzare le infrastrutture necessarie a favorire la crescita delle economie dei vari Paesi ha investito a cascata a partire dal 1990, sia pure in misura molto diversa, intere aree del globo, dal Regno Unito al resto di Europa, dall’Australia al Sudafrica e dal 2002 i Paesi Latino – Americani⁹⁷.

aggiudicazioni e affidamenti, le imprese partecipanti, l’impiego della mano d'opera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni, i programmi triennali dei lavori pubblici, l'elenco dei contratti pubblici affidati, l'inizio, gli stati di avanzamento e l'ultimazione dei lavori, servizi, forniture, l'effettuazione del collaudo, l'importo finale.

96 Il termine “partenariato pubblico-privato” (PPP) si riferisce in generale a forme di cooperazione tra le autorità pubbliche ed il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un servizio. Si veda, tra le fonti ufficiali della Commissione Europea il Libro Verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed agli appalti pubblici e delle

concessioni del 2004 e prima la comunicazione interpretativa sulle Concessioni nel diritto comunitario del 2000, il Libro Bianco. La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte del 2001, il documento

Guidelines for successfull public private partnerships del 2003 elaborato dalla Commissione UE - DG Regio, la

Comunicazione della commissione un'iniziativa europea per la crescita investire nelle reti e nella conoscenza per la crescita e l'occupazione relazione finale al consiglio europeo (Quick start list) del 2003, la decisione Eurostat sul trattamento contabile delle operazioni in partenariato pubblico-privato (febbraio 2004), il Libro

bianco sui servizi di interesse generale (maggio 2004), il Resource book of PPP Case Studies predisposto anche questo dalla DG Regio (giugno 2004) ed il nuovo quadro normativo di riferimento per l’aggiudicazione di appalti e concessioni di cui alle direttive del Consiglio UE 2004/17 e 18 (marzo 2004). Ed ancora, la

Comunicazione al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni sui partenariati pubblico-privati e sul diritto comunitario in materia di appalti pubblici e concessioni del 2005 e la Comunicazione

interpretativa della Commissione sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) del 2008.

97 Cfr. CABALLERO A., Sistemas herramientas disponibles para financiamiento de infraestructura, CFI – ASAE, Buenos Aires, Novembre de 2004, nell’individuare le “condiciones bàsicas para tener éxito en PPP –

I conseguenti processi di industrializzazione, con la correlata necessità di destinare rilevanti risorse, spesso solo in minima parte disponibili, per investimenti ad alta complessità tecnologica ed a costi elevati, hanno spinto i governi ad aprire in misura sempre maggiore verso la collaborazione con i privati. Non va sottovalutata poi la possibilità di legare l’interesse privato ad una rapida realizzazione delle opere ed all’ottenimento di minori costi di gestione seppure risulta complesso quantificare il valore totale dei contratti stipulati nel mondo con modelli di partenariato pubblico privato98.

E’ noto come i modelli di partenariato pubblico - privato che si osservano nel contesto europeo siano alquanto differenziati. Vi sono divergenze tecnico-gestionali e spesso si riscontrano differenze nei sistemi di assegnazione degli appalti e nella disciplina societaria che regola la creazione delle joint

venture. Ogni aggregazione che può tentarsi può contenere quindi delle astrazioni. Le prassi universalmente seguite dagli Stati membri dell’Unione europea nell’ambito di operazioni di partenariato, conducono in ogni modo a due macro-tipologie: il PPP contrattuale ed il PPP istituzionale. In sintesi, prima di dettagliare le tipologie di PPP, potremmo dire che da punto di vista del finanziamento, l’autorità pubblica ha a disposizione sostanzialmente due possibili alternative: o delega a privati le fasi della progettazione – gestione assumendosi nella totalità l’onere del finanziamento dell’opera, normalmente realizzato per la maggio parte con emissione di debito pubblico (titoli di stato); oppure finanzia per la parte maggioritaria con debito bancario, integrabile da capitali della società di progetto e talvolta anche da titoli obbligazionari subordinati. Il pagamento assume, evidentemente, due aspetti differenti in quanto in un caso i capitali necessari al finanziamento dell’opera sono costituiti per la gran parte dal debito bancario, per la parte residuale da capitale proprio degli sponsor/azionisti, il costruttore è pagato al compimento dell’opera ed il gestore è pagato per l’intera durata della fornitura del servizio; nell’altro caso è esattamente il contrario, nel senso che

sviluppo del partenariato nell’ambito dei Paesi Latino – Americani, senza dimenticare il Messico, che ha posto a gara progetti per un milione di dollari per la realizzazione dell’autostrada Queretaro – La Piedad, dell’Università San Luis Potosi e dell’ospedale Leon Guanajuato, il Perù che ha lanciato il primo progetto di partenariato per aeroporti, Cile, Brasile e Colombia che hanno iniziato a disegnare sistemi di PPP ed, infine, il Centro America, che ha avviato progetti per i settori dell’energia e della salute.

98 Una significativa ricostruzione e connessa analisi è presente nel rapporto Roland Berger Strategy Consultants, su incarico della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, nell'ambito del progetto "Modelli innovativi di finanziamento delle infrastrutture"; fondata nel 1967, Roland Berger Strategy

Consultants è divenuta una delle principali società di consulenza strategica del mondo. Il rapporto segnala un incremento del valore dei contratti stipulati con modelli di PPP a livello mondiale da 15,8 miliardi di dollari nel 2000 a 40,8 miliardi di dollari nel 2003 ed ipotizzando un trend prudenziale sostanzialmente analogo, una proiezione di tali stime potrebbe portare ad un valore nel 2006 non inferiore a 80 - 100 miliardi di dollari. Da segnalare che nel 2000, dei 15,8 miliardi di dollari, 9,2 miliardi di dollari erano stati conclusi nel Regno Unito (58,3%) ed il resto d’Europa contribuiva per 4,3 miliardi di dollari (27,2%), portando così la quota totale dell’Europa all'85,5%.

l’amministrazione si fa carico, per l’intera durata del contratto, del pagamento di un canone annuale per la copertura delle spese di gestione e manutenzione, degli oneri finanziari ed inoltre di tutte le spese legali ed ogni costo di transazione perché è proprio l’amministrazione che finanzia l’opera, pagata a completamento e retribuisce il gestore con un pagamento annuo come dal contratto sottoscritto. E’ evidente che la prima forma è più snella e sviluppa costi di transazione notevolmente più ridotti rispetto a contratti di Project financing.

Ciò premesso, una disamina comparata permette di aggregare nell’ambito della prima tipologia (PPP contrattuale) cinque insiemi99.

Il primo insieme è il Project financing, come forma di concessione di costruzione e gestione; rappresenta il modello più utilizzato e consiste essenzialmente, nella sua veste più elementare, in un contratto in base al quale il privato realizza l'opera pubblica, ottiene una remunerazione attraverso le tariffe corrisposte dall’utenza e, al termine della concessione, restituisce l'infrastruttura alla pubblica amministrazione; il nostro Paese è stato tra i primi ad adottare la forma di concessione di costruzione e gestione, che nella sostanza è il moderno project financing; una disciplina specifica è stata introdotta nel sistema italiano dalla Legge 415 del 1998, che ha aggiunto dopo l’art. 37 della Legge n. 109 del 1994 gli articoli da 37 bis a 37 nonies ed ulteriormente recepita nel Codice dei contratti pubblici¹⁰⁰ agli artt. 153 e ss. Essa ha lo scopo di favorire il ricorso alla particolare forma di realizzazione di lavori pubblici denominata Concessione di costruzione e gestione, quale strumento attraverso cui convogliare capitali privati nella realizzazione di infrastrutture. Il project financing, quindi, può essere identificato come una species della Concessione di costruzione e gestione; la differenza di fondo tra i due modelli si concretizza, oltre che nel diverso procedimento di individuazione del concessionario, soprattutto nell’iniziativa dell'intervento infrastrutturale, che in questo caso è delegata agli operatori privati. Sono, infatti, questi ultimi coloro che presentano le proprie proposte relative alla realizzazione di infrastrutture inserite nella programmazione triennale o negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall’amministrazione concedente sulla base della normativa vigente;

Il secondo insieme è il Project Financing nella forma del DBFO101; la progettazione (design), la costruzione (build), il reperimento dei finanziamenti (finance) e la gestione (operate) dell'infrastruttura

99 Per un’ampia panoramica, RAGANELLI B., Public-Private Partenership: quadro giuridico e giurisprudenza

comunitaria, ICOM, 2010; cfr., tra gli altri, ROBINSON P., The Private Finance Initiative: Saviour, Villain or

Irrelevance? Institute of Public Policy Research, working paper, 2000.

100 In particolare, il terzo Decreto correttivo, Decreto Legislativo n. 152 del 2008, ha introdotto all’art. 3 comma 15-ter del Codice dei contratti pubblici la definizione di “contratti di partenariato pubblico privato”. Tale previsione recepisce una condizione del parere reso dall’VIII Commissione Senato il 29 luglio 2008.

101Nella prassi internazionale si sono diffuse varie strutture di PPP, per lo più legate alla tecnica finanziaria del project finance, che possono essere classificate in base al rapporto che si instaura tra soggetto pubblico e soggetto privato. Tra le più comuni la Build Own Operate and Transfer (B.O.O.T) in cui la società veicolo riceve

sono a carico del privato a fronte della corresponsione di un canone da parte della PA, alla quale viene restituita l'infrastruttura al termine del contratto.

Un terzo insieme è rappresentato da altre concessioni di gestione, che sono relative all'erogazione di servizi pubblici mediante utilizzazione di infrastrutture già esistenti (ad esempio, reti e impianti idrici, gas, etc.); in tali casi la componente relativa all’infrastruttura è limitata alla manutenzione e all'ammodernamento di opere esistenti; i ritorni sono dati sono dati dalla riscossione delle tariffe corrisposte dagli utenti; i problemi, in estrema sintesi, riguardano: a) il grado di liberalizzazione; b) l’efficienza dei servizi; c) la giusta remunerazione proveniente dalle tariffe in presenza di esigenze sociali da tutelare; tra i settori di prevalente applicazione si ricordano quelli delle utilities e della sanità.

Il quarto insieme è il General contractor, che costituisce una tipologia contrattuale che è una via di mezzo tra la concessione di costruzione e gestione e l’appalto. L’istituto trova un precedente specifico nel procedimento per la realizzazione in Italia delle linee ferroviarie ad alta velocità; rispetto alla concessione di committenza, in cui il concessionario assume un’obbligazione di mezzi, il contraente generale assume un’obbligazione di risultato; il contratto ha ad oggetto la realizzazione dell’opera con qualsiasi mezzo, sulla base di un progetto preliminare o definitivo, redatto dalla pubblica amministrazione. Le attività richieste al general contractor riguardano: lo sviluppo del progetto e l’acquisizione di autorizzazioni, permessi, ecc.; l’acquisizione delle aree; la selezione degli esecutori dei lavori e dei gestori; la selezione degli esecutori dei lavori e dei gestori; il prefinanziamento dell’opera.

una concessione dalla Pubblica Amministrazione, costruisce una nuova infrastruttura, ne detiene la proprietà sfruttandola economicamente per un numero determinato di anni e quindi, al termine della durata prestabilita, la restituisce alla Pubblica Amministrazione. Un project finance B.O.O.T. usualmente ha una durata limitata nel tempo entro la quale sponsors e finanziatori ottengono un ritorno adeguato dal loro investimento. Tale schema è assimilabile alla nostra concessione di costruzione e gestione. Nel caso in cui risulti inopportuna la proprietà privata dell’infrastruttura, lo schema utilizzato è quello del D.B.F.O. (Design Build Finance and Operate); in tale schema la società di progetto non è proprietaria dell’opera ma ha la possibilità di gestirla, dopo averla realizzata e finanziata, per un numero limitato di anni. Tale schema contrattuale, utilizzato in passato per il finanziamento delle autostrade inglesi, si adatta a progetti a lunghissimo termine (30 anni) con elevata complessità gestionale ed operativa. Una ulteriore struttura è la B.O.O. (Build Operate and Own), in cui la società veicolo, tipicamente una società mista il cui capitale è a maggioranza pubblico, rimane proprietaria dell’opera anche dopo la scadenza della concessione. Infine vale la pena sapere che esistono anche altri schemi utilizzati nella prassi internazionale, quali il B.T.O. (Build Transfer and Operate), diffuso soprattutto in alcuni Paesi asiatici, in cui la società veicolo dopo aver costruito l’opera procede subito a trasferirla alla Pubblica Amministrazione, mantenendo comunque il diritto ai proventi di gestione per un determinato periodo. Sul tema, cfr. FONDAZIONE FILIPPO CARACCIOLO, Rilancio delle infrastrutture di trasporto: rischi ed opportunità, 2009.

Il quinto insieme è il leasing immobiliare, che è per alcuni Paesi, come il nostro, un contratto atipico i cui elementi essenziali del modello di funzionamento si possono così riassumere: definizione del progetto da parte dell’amministrazione pubblica; individuazione dell'operatore privato attraverso una gara ad evidenza pubblica; stipula del contratto di leasing che regola i rapporti tra ente pubblico e

partner privato; realizzazione dell’infrastruttura da parte del partner privato.

Nelle seconda macro-tipologia (PPP istituzionale) rientrano le joint venture (Società miste pubblico privato).

I settori di prevalente applicazione riguardano quelli delle utilities, dei porti, dell'ambiente e rifiuti; i passaggi principali di tale modello di partenariato riguardano la definizione del progetto da parte dell’ente pubblico promotore; l’individuazione del socio privato attraverso una gara ad evidenza pubblica; la costituzione di una società a capitale misto pubblico-privato; la regolamentazione dei rapporti tra attori pubblici e privati nello Statuto sociale.

Prendendo in esame le infrastrutture di trasporto, i modelli di partenariato pubblico-privato più adatti variano a seconda della tipologia di opera da realizzare102.

Così, ad esempio, le infrastrutture ferroviarie richiedono investimenti ingenti, si pensi al Piano di Priorità degli Investimenti di RFI (la società italiana che gestisce le reti ferroviarie) con investimenti per il decennio 2003-2013 per oltre 180 miliardi di Euro. Il relativo finanziamento necessita dell'intervento dello Stato, che dovrebbe sostenere i piani di investimento previsti in infrastrutture ferroviarie, in un’ottica di riequilibrio delle modalità di trasporto privato e commerciale ed in un quadro di contemperamento tra i benefici economici conseguenti all'efficientamento del sistema dei trasporti e quelli ambientali legati alla riduzione dell’inquinamento atmosferico ed acustico.

Per alcune tratte ferroviarie particolarmente appetibili agli operatori privati per l’esistenza di forti prospettive di sviluppo di determinate aree, sono anche configurabili forme di Project Financing più complesse con una pluralità di attori, tra cui gli enti pubblici coinvolti ed una Società di progetto, che raccolga finanziamenti sul mercato, esegua i lavori relativi alla realizzazione delle infrastrutture ferroviarie e mantenga la gestione dell’infrastruttura contro il pagamento di un canone di disponibilità da parte del gestore, che si accollerebbe così i rischi di costruzione e di mercato.

Sempre a titolo esemplificativo, osserviamo che le infrastrutture autostradali sembrerebbe preferibile il

project finance, come sottospecie della Concessione di costruzione e gestione e la società mista per la maggior concorrenza assicurata al settore. Nel caso in cui i proventi attesi dall'applicazione delle tariffe non fossero sufficienti ad assicurare l'equilibrio economico-finanziario della gestione, è talvolta riconosciuto al concessionario un contributo pubblico, definito in sede di aggiudicazione e correlato

102 Per una disamina sulla situazione delle infrastrutture di trasporto italiane, cfr. FONDAZIONE FILIPPO CARACCIOLO, Rilancio delle infrastrutture di trasporto: rischi ed opportunità, 2009.

all’effettivo volume di traffico sull’autostrada, stabilendo in tal modo una compartecipazione ai rischi tra i soggetti partecipanti all'operazione. L’ampia gamma di formule che di volta in volta, sulla base di fattori differenti, le committenze scelgono essere il sistema migliore per giungere alla realizzazione di un determinato intervento semplifica decisamente la realizzazione dell’opera103.

103 Ad esempio, per il settore delle risorse idriche, i modelli prevalenti di partenariato sono costituiti dalla Società mista e dal design, build, finance and operate (DBFO). Tra le condizioni per attrarre gli operatori privati nel settore idrico e quindi garantire il successo delle operazioni programmate sembra importante l’adozione di alcune misure, anche a livello normativo, tese a favorire la maggiore concentrazione possibile per aree territoriali del settore ed a stabilire tariffe che possano contemperare le esigenze sociali dell’utenza con un adeguato tasso di remunerazione dei capitali investiti. Anche in tale settore, per stimolare un consistente apporto privato, appare indispensabile, nell’attuale momento economico, in cui la maggior parte degli investitori tende a premiare i risultati di breve termine, effettuare previamente investimenti pubblici per il potenziamento delle reti che altrimenti le aziende private non avrebbero la possibilità e la volontà di svolgere.

Per la sanità, come per le carceri, risultano applicati con successo alcuni modelli ad alto potenziale di sviluppo, quali quelli del project finance, con varianti studiate per le opere cosiddette tiepide o fredde di cui si dirà appresso, e del leasing immobiliare. Nella strutturazione del project finance per la sanità, la remunerazione degli interventi infrastrutturali è ottenuta attraverso una cessione al gestore privato di quote sempre maggiori dei servizi non sanitari (attività non core per le ASL e le Aziende Ospedaliere) e la progettazione di strutture ospedaliere con ampi spazi da destinare ad attività commerciali. Anche qui, una diffusione di tali modelli a livello regionale, attraverso schemi standard di strutturazione finanziaria e legale dei progetti, potrebbe accelerare la conclusione delle operazioni e favorire le scelte ottimali. In particolare, occorrerebbe diffondere, come del resto sarebbe auspicabile per tutti i settori, le tecniche di public sector comparator, basate su una verifica dei costi sia di una eventuale realizzazione diretta del progetto da parte dell'ente pubblico, sia delle differenti scelte comportanti il coinvolgimento degli operatori privati. Per la sanità, poi, appare indispensabile che le Aziende Ospedaliere adottino le metodologie gestionali utili per la verifica del rispetto, da parte degli operatori privati, dei livelli di servizio previsti nelle concessioni. La progressiva esternalizzazione di servizi non medicali ai privati può costituire, infatti, una criticità per il partenariato nella sanità, dovendo essere controllata con continuo monitoraggio da parte degli enti pubblici interessati.

Infine, quanto ai modelli impiegabili nel settore dell'ambiente e dei rifiuti, ove la principale infrastruttura di riferimento è rappresentata dai termovalorizzatori, risultano applicati con successo sia il project financing, sia la Società mista.

L’implementazione degli interventi è anche legata agli accordi tra gli enti territoriali per la realizzazione degli impianti e, per evitare il noto effetto per cui nessuno vuole gli impianti nel proprio giardino, al sostegno della diffusione degli impianti di termovalorizzazione attraverso campagne di comunicazione e promozione. In espansione sono anche gli interventi complessi di riqualificazione urbana (dai piani di recupero alle Stu, ai contratti di quartiere) che crescono dell’80% nel 2005, ma si tratta di operazioni in grado di avere molto spesso un effetto volano, ovvero di essere moltiplicatori di ulteriori risorse.

La scelta del sistema migliore è effettuata sulla base dell’intrinseca capacità del progetto di generare reddito attraverso ricavi da utenza: si tratta di opere (c.d. opere calde) in cui i ricavi consentono agli sponsor un integrale recupero dei costi di investimento.

In particolare, i ricavi commerciali prospettici di tali progetti consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento nell’arco della vita della concessione. In tale tipologia di progetti, il coinvolgimento del settore pubblico si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l’assegnazione delle concessioni e fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzative104. L’esempio classico può essere quello di una tratta autostradale, il cui pedaggio garantisca al concessionario di rientrare dalle spese sostenute per la sua costruzione e per la sua gestione e di raggiungere un utile adeguato a remunerare l’investimento. Vi sono poi progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla pubblica amministrazione. Essi riguardano carceri, ospedali e scuole. Il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla Pubblica Amministrazione su base commerciale (c.d. opere tiepide). Altri progetti richiedono, infine, una componente di contribuzione pubblica: si tratta di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per sé insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti dalla infrastruttura. Tali esternalità giustificano l’assegnazione di una contribuzione pubblica (c.d. opere fredde).

In sintesi, a seconda del grado di coinvolgimento e del contributo richiesto alla Pubblica