3 GLI INTERVENTI DEGLI ANNI 2014-2017
3.2 Il profilo funzionale dell’ente di area vasta provinciale
Alle Città metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria) per quanto attiene al profilo funzionale, la legge Delrio prevede, un modello profondamente diverso rispetto a quello delle “nuove” Province: gli enti in questione, infatti, si vedono attributari di numerose ed importanti competenze. Il comma 44 attribuisce alle città metropolitane, oltre alle funzioni fondamentali delle “nuove” Province e quelle attribuite nell’ambito del processo di riordino di cui ai commi da 85 a 97, ulteriori rilevanti “funzioni fondamentali” come la “ cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano, la promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee91.
A fronte dell’attribuzioni di così numerose e rilevanti competenze, è previsto (comma 47) che “spettano alla città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse strumentali della provincia a cui ciascuna città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, ivi comprese le entrate provinciali, all’atto del subentro alla provincia”. In definitiva, le nuove città metropolitane, in base a quanto complessivamente disposto dalla legge Delrio, anche per quanto concerne l’ampia autonomia rimessa ai rispettivi statuti (cfr. il comma 11), sembrano avvicinarsi, dal punto
91 Più in particolare, poi, il comma 44 L. 7 Aprile 2014 n. 56 attribuisce alle Città metropolitane le funzioni
delle province nonché, ex art. 117, c. 1, lett. p) Cost., “le seguenti funzioni fondamentali: a) adozione annuale del piano strategico del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni dei comuni compresi nell’area, anche rispetto all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni; b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture di interesse della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni ricompresi nell’area; c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano; e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana come delineata nel piano strategico annuale del territorio; f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano”. Il comma 45 precisa, altresì, che “restano comunque ferme le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, nonché le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione”.
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di vista delle funzioni amministrative, più ad un ente para-regionale che ad una “vecchia” provincia.
E’ interessante osservare come la scelta del legislatore del 2014 sia stata di non sancire in modo espresso la soppressione delle attuali province metropolitane, scelta dettata da una cautela di ordine costituzionale, di chi ritiene che il sistema costituzionale attuale non consentirebbe la soppressione della singola provincia e la sua sostituzione da parte dell’omologa città metropolitana, posizione che vede a proprio sostegno la pronuncia della Corte Cost. n. 220 /2013; tale intervento configurerebbe infatti una soppressione del livello di Governo provinciale e come tale non compatibile con l’art. 114 della Costituzione. In ogni caso la cautela del legislatore appare essenzialmente nominalistica, in quanto le disposizioni della L. n. 56/2014 non sembrano ammettere altra interpretazione, se non quella secondo cui il subentro delle città metropolitane alle province alla data del 1.1.2015 (c. 16) comporterà ipso facto la soppressione delle seconde.
Per quanto concerne il profilo funzionale dell’ente di area vasta provinciale, ossia delle “nuove Province” la Legge Delrio, ridisciplina le funzioni provinciali dai commi 85 al 97, apre questa parte dell’atto con l’individuazione delle funzioni fondamentali dell’ente, mediante l’elencazione, organizzata in sei lettere, delle materie che vanno a costituire il nucleo intangibile delle sue competenze (comma 85) e con l’introduzione di un criterio espresso per la disciplina del loro esercizio (comma 87) 92. Il comma
85 individua talune – tassative – competenze definite come “fondamentali”. L’elenco delle funzioni fondamentali della Delrio disegna un ambito necessario di competenze notevolmente più circoscritto di quello previgente. Ne sono escluse in particolare una serie lunga e rilevante, sotto l’aspetto tanto finanziario quanto politico amministrativo, di funzioni attinenti al lavoro e allo sviluppo economico.
92 Art. 1, comma 87, della legge: “Le funzioni fondamentali di cui al comma 85 sono esercitate nei limiti
e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'articolo 117, commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione”.
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Secondo una certa letteratura sull’area vasta, la previsione di “funzioni fondamentali” costituisce un non trascurabile riconoscimento della necessità di un livello intermedio cui collocare funzioni al contempo sovra-comunali e sub-regionali93. Tutte le altre funzioni, non definite come “fondamentali” dalla
legge, sono suscettibili di allocazione, da parte dello Stato e delle regioni, secondo le rispettive competenze, ai vari enti territoriali, tra cui – in ipotesi – le stesse “nuove” Province, secondo i principi di cui all’art. 118 Cost. ed in base alle finalità previste dal comma 89 della legge stessa94.
La novità, volendo schematizzare, è triplice. Si tratta della prima attuazione della lett. p) dell’art. 117, secondo comma, Cost. in parte de qua, che sembra potersi significativamente radicare nell’ordinamento: non era così per la declaratoria di cui all’art. 21, comma 4, della legge n. 42 del 2009 (legge delega sul federalismo fiscale), che pur potendosi ragionevolmente considerare una prima elencazione delle funzioni fondamentali provinciali non veniva espressamente qualificata tale né veniva dotata di un’efficacia ulteriore a quella di indicazione provvisoria ai soli fini dell’attuazione della legge medesima; e non è stato così, in definitiva, per l’individuazione di cui all’art. 17 del D. L. n. 95/2013, il cui comma 10 enunciava le funzioni fondamentali prima “all’esito” e poi transitoriamente “in attesa”95 di un riordino mai avvenuto (prima per rinvio del Parlamento96 e,
infine, per decisione della Corte costituzionale).
A differenza di queste declaratorie, quella della legge Delrio è dotata di un’efficacia non condizionata ad altro rispetto all’attuazione tout court della riforma e perciò come d’altra parte era sollecitato dalla Corte Costituzionale di
93 Il che, come nota BIN R., Il nodo delle province, in Le Regioni, 2012, nn. 5-6, pp. 899 ss.,
non significa necessariamente che le funzioni di area vasta debbano essere obbligatoriamente assegnate tutte ad uno stesso ente. A questa opinione si contrappone quella che valuta invece positivamente la concentrazione in capo alle province di una serie di funzioni assegnate da Stato e (soprattutto) Regioni ad enti autonomi e monofunzionali (come gli A.T.O.) o a quelli intercomunali: cfr. in tal senso lo studio del CERTeT dell’Università Bocconi cit.
94 Si prevede, poi, che le Regioni, con propria legge, trasferiscano anch’esse funzioni a Comuni e Unioni
di comuni ovvero possano ricorrere ad una diversa attribuzione per ragioni di sussidiarietà
95 Tale la variazione della lettera della disposizione che si registra tra il testo dell’art. 17, comma 10, del
decreto-legge convertito e quello novellato dall’art. 1, comma 115, della legge n. 228/2012 (legge di stabilità per il 2013).
96 A seguito della scelta delle Camere di non convertire il D.L. n. 118/2012 e di aggiornare il termine per
la ridefinizione delle circoscrizioni provinciali al 31 Dicembre 2013, come previsto dalla legge di stabilità di cui alla nota precedente (su questo passaggio cfr. G. Boggero, D. Servetti, cit.).
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una deliberata stabilità nel tempo. È vero che formalmente queste norme, come tutte quelle concernenti province e città metropolitane, sono dettate “in attesa della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione”, ma sembra altrettanto vero che tale clausola sia priva di rilevanza giuridica, esaurendo il proprio valore sul piano politico-programmatico; inoltre, questa valutazione poteva essere confermata dal collocarsi la norma in oggetto in piena conformità rispetto al progetto di revisione costituzionale noto come “Renzi-Boschi”, che nei progetti del legislatore doveva stabilizzare il nuovo assetto di competenze dell’ente di area vasta predisposto nella legge n. 5697. Da ultimo, con la
Sentenza n. 50 del 2015, la Corte costituzionale ha fatto venir meno i dubbi di illegittimità sulla legge anche con riferimento alle norme concernenti le funzioni.
La legge inoltre chiarisce espressamente un aspetto che lungamente ha impegnato gli studiosi del Titolo V revisionato nel 2001, ovvero se la potestà esclusiva prevista all’articolo 117, secondo comma, lett. p), rispetto alle funzioni fondamentali si limitasse alla loro individuazione o se (e in quale misura) assorbisse anche la competenza a disciplinarne l’esercizio; con il comma 87, il legislatore statale sembra aver accolto un’interpretazione minima di quella competenza, ritenendosi legittimato alla sola determinazione delle funzioni e lasciando la normativa concernente modalità e limiti dell’esercizio all’ordinaria applicazione del criterio materiale di riparto di cui ai commi secondo, terzo e quarto dell’art. 117 Cost.98.
97 Il progetto di revisione costituzionale che ricordiamo non ha superato il referendum del 4 Dicembre
2016, decostituzionalizza le province, eliminandone ogni espresso riferimento nel testo costituzionale e privandole dello status di ente territoriale costitutivo della Repubblica, costituzionalmente garantito e necessario. Tuttavia esso reca una disposizione transitoria e finale che delinea un assetto di competenze legislative sull’ordinamento degli enti di area vasta che rispecchia l’intervento del legislatore della Delrio: “per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale” (art. 39, comma 4, primo periodo). Le nuove norme costituzionali, anzi, sembrerebbero neutralizzare le frizioni tra l’attuale testo costituzionale e la riforma, in particolare in materia di cooperazione intercomunale, stante la riformulazione proposta per la lett. p) dell’art. 117, secondo comma.
98 Legge 7 Aprile 2014 n. 56 - art. 1, comma 87, della legge: “Le funzioni fondamentali di cui al comma
85 sono esercitate nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'articolo 117, commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione”.
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Si tratta di una novità da rimarcare da un punto di vista sistematico, poiché, se è vero che il problema si è posto specialmente con riferimento alle funzioni fondamentali dei comuni e al loro esercizio in forma associata99,
la norma ora stabilita relativamente alle funzioni provinciali offre una chiave di lettura non indifferente a fornire un criterio interpretativo della lettera p) nel suo complesso. Inoltre, la norma è coerente con l’orientamento del legislatore a concedere alle Regioni ampi margini di autonomia nella disciplina delle funzioni, fondamentali e non, anche in considerazione del fatto che, pur dovendosi ritenere che le funzioni fondamentali siano attribuite direttamente dalla legge statale, l’identificazione nel dettaglio dei contenuti di tali funzioni spetti alle Regioni, laddove esse ricadano in materie di loro competenza.
Infine, l’individuazione delle funzioni fondamentali concorre ad esprimere la stessa natura delle nuove province, la cui legittimazione è sempre più rinvenuta nel ruolo di enti amministrativi di area vasta che da tempo ha loro attribuito la legislazione ed hanno per loro sostenuto, valorizzandolo, i fautori dell’“utilità” dell’ente intermedio”100.
Una breve disamina delle funzioni fondamentali attribuite alle “nuove province” dal comma 85 appare doverosa, oltre che interessante.
La lettera a) si riferisce alla “pianificazione territoriale provinciale di
coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza”: essa descrive la prima funzione fondamentale attribuita,
direttamente dal legislatore statale, al nuovo ente provinciale.
Il piano di coordinamento provinciale è uno strumento di programmazione che fornisce un quadro razionale di sviluppo del territorio, costituendo il punto di riferimento per i soggetti economici, sociali e culturali, sia pubblici che privati, che operano sul territorio provinciale. Esso è lo strumento di pianificazione urbanistica e territoriale attraverso il quale la
99 Art. 1, comma 87, della legge: “Le funzioni fondamentali di cui al comma 85 sono esercitate nei limiti
e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'articolo 117, commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione”.
100 GIACHI A. GRUNER G, Accumulazione delle competenze e delle professionalità esistenti nelle
Province e nelle città metropolitane italiane: un patrimonio da non disperdere, Accademia per l’Autonomia, Maggio 2015 (Studio realizzato da Promo PA Fondazione e dall’Università di Tor Vergata)
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provincia esercita e coordina la sua azione di governo del territorio, delineando gli obiettivi e gli elementi fondamentali di assetto dello stesso.
Il legislatore ha poi inserito, accanto alla funzione relativa alla “pianificazione territoriale provinciale di coordinamento”, anche un’altra importantissima funzione, evidentemente connessa alla prima, che riguarda i profili di competenza provinciale in materia di “tutela e valorizzazione dell’ambiente”. Tale ultima competenza, essendo rappresentata e posta in relazione alla competenza in materia di governo del territorio, porta a concludere che gli aspetti di competenza in materia di “tutela e valorizzazione dell’ambiente” in capo alla provincia siano gli aspetti connessi e collegati all’attuazione del piano di coordinamento provinciale: se il piano prevede, ad esempio, come obiettivo, quello di abbassare i livelli di anidride carbonica nel territorio provinciale, sembra sia da concludere che anche le funzioni ambientali necessarie al rispetto per il conseguimento di tale obiettivo siano, secondo il legislatore statale, di competenza del nuovo ente provinciale. La materia ambientale è una materia molto complessa, al cui interno si possono distinguere varie funzioni, anche e soprattutto tecniche e operative, come quelle in materia di autorizzazioni o controlli. Tale norma parrebbe così individuare nella provincia l’ente preposto, come peraltro previsto con riguardo alla pianificazione dei servizi di trasporto, anche “all’autorizzazione e controllo” in materia ambientale, rispetto almeno a quanto previsto dal piano provinciale di coordinamento.
La lettera b) del comma 85 si riferisce alla “pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente”. Tale disposizione è chiara nell’attribuire al nuovo ente provinciale, con l’unico vincolo della “coerenza con la programmazione regionale”, la competenza in merito alla pianificazione, autorizzazione, controllo e regolazione della circolazione nonché costruzione e gestione delle strade provinciali.
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La successiva lettera c) individua come ulteriore funzione fondamentale la “programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale”. L’ente regionale detta annualmente le linee guida per la programmazione della rete scolastica. Esse (le linee guida) contengono criteri e modalità ai quali gli enti locali devono attenersi nella formulazione delle proprie proposte relative, ad esempio, al dimensionamento scolastico. Tali disposizioni prevedono il generale assetto delle istituzioni scolastiche del territorio regionale. La provincia è dunque l’ente preposto alla programmazione scolastica secondo tali criteri, nonché, a norma di quanto previsto alla lettera e) del comma 85, alla “gestione dell’edilizia scolastica”.
La funzione disposta alla lettera d) attribuisce alla provincia la “raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali”. Essa è forse la funzione più complessa da analizzare e descrivere nelle intenzioni del legislatore. Innanzitutto, non risulta chiaro come mai si accosti la “raccolta ed elaborazione di dati”, funzione scarsa e di poca importanza pratica nella gestione del territorio provinciale, accanto alla rilevantissima e forse “strutturale” funzione di “assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali”. Quest’ultima è quella destinata ad essere, con tutta probabilità, la più importante funzione operativa della “nuova” provincia, in quanto determina sostanzialmente il ruolo “di supporto, affiancamento e assistenza” del nuovo ente provinciale nei confronti dei comuni. Tale previsione, all’interno della nuova riformulazione operata dalla Delrio, garantisce ai comuni la possibilità di esternalizzare alcuni aspetti tecnici e operativi delle funzioni da attribuire in capo agli stessi, da attuare con legge regionale, che potrebbero risultare sproporzionati rispetto alle possibilità tecniche e pratiche dei comuni medesimi. L’assistenza provinciale ai comuni prevista dalla lettera d) è di fondamentale importanza per l’ente provinciale, che, dovendo diventare un ente a servizio dei comuni con specifiche competenze, trova in essa la propria e preponderante ragion d’essere.
Le funzioni descritte dalla lettera f) riguardano, invece, il “controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale”. Tale funzione, all’interno del processo di
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riordino complessivo dell’assetto del nostro ordinamento, sembra discostarsi dal disegno complessivo per come qui rappresentato, risultando, in realtà, quasi paradossale. Alle Province si è inteso sottrarre la funzione concernente le politiche del lavoro, ciononostante, si assegna alle “nuove” Province, definendola addirittura come funzione “fondamentale”, uno spicchio di competenza connesso alla politica del lavoro.
Qualche considerazione significativa per quanto sopra esposto101: in
primo luogo viene confermata la scelta, già compiuta in seno al D.L. n. 95 del 2012, di non limitare al mero indirizzo e coordinamento il profilo funzionale delle province, al contrario di quanto era stato fatto in un primo momento con l’art. 23, c. 14, D.L. n. 201 del 2011. La ratio di questo orientamento legislativo come già indicato pare non essere dettata solo dalla volontà contingente di sottrarsi alle censure di incostituzionalità contenute nei ricorsi aventi ad oggetto il citato art. 23, che nella drastica compressione di competenza dell’ente avevano ravvisato una violazione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. Infatti, la parziale continuità con il già richiamato art. 21, c. 4, della legge delega sul federalismo fiscale e la quasi completa sovrapponibilità con l’elenco di funzioni dell’art. 17 del decreto sulla spending review manifestano una volontà non estemporanea o meramente strumentale nell’individuare in questi oggetti e materie il nucleo essenziale delle competenze provinciali proprio in connessione alla loro qualificazione come enti di area vasta.
Per quanto sopra possiamo riconoscere che il legislatore ha scelto di seguire la linea della discontinuità rispetto alla tradizione, nonché l’altrettanto coraggiosa scelta della rottura dell’uniformità amministrativa; non solo come abbiamo visto le funzioni fondamentali spaziano da singoli compiti amministrativi ben definiti (es. costruzione strade) ad altri generici che si sostanziano nell’assegnare una “materia”. Peraltro la formula utilizzata dal legislatore almeno in un caso, “tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza” prevede che a determinare la funzione fondamentale
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possano essere due soggetti “legislatori” concorrenti ciascuno per la loro competenza; questo a mio parere evidenzia una problematica che credo richiederà attenzione nel prossimo futuro, e cioè la posizione dell’ente di area vasta (nuove province) rispetto agli altri livelli di governo, quindi la sua natura e finalità.
L’individuazione di un numero limitato di funzioni fondamentali rende particolarmente rilevante il processo di riallocazione delle funzioni diverse da queste, il quale viene delineato al comma 89 dell’art. 1 della legge.
Come già anticipato, la norma stabilisce che esse sono attribuite alle Province con legge dello Stato e della Regione secondo le rispettive competenze materiali e “in attuazione dell’art. 118”. A questo rinvio, che anzitutto trae con sé il richiamo al rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, viene accostata l’enunciazione di un elenco di “finalità” al cui perseguimento devono tendere i legislatori statale e regionali nell’ambito della riallocazione: “individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni”. Inoltre, il riordino è chiamato a valorizzare “forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonché le autonomie funzionali”.
Proseguendo l’analisi in dettaglio, il comma 88 della Legge n. 56/2014 recita “La provincia può altresì, d'intesa con i comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive”. Con questo comma la Legge Delrio sembra delineare per le nuove Province, così come per le aree metropolitane, il ruolo di “Ente di servizio”, di “hub” per l’esercizio di funzioni di affiancamento e di assistenza tecnica nei confronti dei