La riforma costituzionale ed il referendum del 4 Dicembre 2016

Ultimo tentativo di riforma costituzionale in ordine di tempo, è rappresentato dal testo approvato dal Governo nel Consiglio dei ministri del 31 Marzo 2014 denominato Renzi – Boschi. Obbiettivo della riforma è di introdurre elementi di forte semplificazione del sistema istituzionale mediante la revisione del procedimento legislativo - che da bicamerale diventa tendenzialmente monocamerale - e del sistema delle fonti, puntando al rafforzamento dei poteri del Governo nazionale nella realizzazione dell'indirizzo politico di maggioranza sia nel confronto col Parlamento sia in quello con le Regioni.

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In ogni caso per il tema qui trattato non si può non osservare sia pure in forma sintetica le modifiche proposte al Titolo V110_{. Quattro sono gli aspetti}

più rilevanti su cui occorre soffermarsi. Si tratta della soppressione della competenza concorrente, della reintroduzione della clausola di supremazia, dell'introduzione della parziale enumerazione delle materia di competenza residuale delle Regioni e della clausola di differenziazione.

La soppressione della competenza concorrente, in quanto ritenuta la causa dell'esplosione del contenzioso costituzionale, nel testo di riforma proposto dal Governo Renzi si formula un lunghissimo elenco di competenze esclusive dello Stato, purtroppo ricorrendo a diverse declaratorie con la formulazione introduttiva “norme generali in materia di” (tutela della salute, istruzione, attività culturali, turismo, ordinamento sportivo, governo del territorio). Tale clausola di stile tiene in vita - di fatto - la vecchia competenza concorrente (tra norme di principio o di carattere generale e norme di dettaglio o particolari nella medesima materia) che non può dirsi dunque effettivamente soppressa e che potremmo definire cripto-concorrente.

La reintroduzione della clausola dell'interesse nazionale come clausola di necessaria supremazia (117.5: quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica della Repubblica o lo renda necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico- sociali di interesse nazionale) anziché come mera clausola di necessità esclude qualsiasi giustiziabilità della sua applicazione innanzi alla Corte costituzionale in termini di adeguatezza e proporzionalità.

Appare condivisibile l'individuazione di un nucleo essenziale di competenze e funzioni proprie-residuali delle Regioni, ancorché definito in modo non esaustivo (come accade invece per l'elenco delle competenze e funzioni esclusive dello Stato, pur reso aperto dalla clausola di necessità).

Nella nuova formulazione proposta per l'art. 117, sesto comma, la clausola di differenziazione prevede che con legge approvata a maggioranza assoluta della Camera dei Deputati possa essere delegato ad una o più

110 _{Sul tema cfr. PERTICI A., La Costituzione spezzata. Su cosa voteremo con il referendum}

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Regioni (anche su richiesta delle stesse e per un tempo limitato), d'intesa con le medesime, l'esercizio di funzioni legislative e amministrative in materie o funzioni di competenza esclusiva statale, ad esclusione dell'ordine pubblico, della cittadinanza e della giurisdizione.

La riforma costituzionale, che aveva tra i propri pilastri o elementi essenziali l’abolizione delle Province, è stata approvata prima dal Senato, poi dalla Camera in via definitiva il 12 Aprile 2016, il testo è stato pubblicato sulla G.U. n. 88 del 15 Aprile 2016.

Nella tabella seguente si riportano le modifiche più significative contenute nel testo della legge di riforma costituzionale riguardanti le Province111_:

Costituzione: testo vigente Costituzione: testo modificato

TITOLO V

LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI

TITOLO V

LE REGIONI, LE CITTÀ METROPOLITANE, I COMUNI

Art 114 La Repubblica è costituita dai Comuni,

dalle Province, dalle Città metropolita ne, dalle Regioni e dallo Stato.

La Repubblica è costituita dai Comuni,

dalle Città metropolita ne, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

Art 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,

Province e Città metropolitane;

p) ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane; disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni;

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle

La potestà regolamentare spetta allo Stato e alle Regioni secondo le rispettive competenze legislative. È fatta salva la facoltà dello Stato

111 _{La riforma costituzionale. 2016. Testo di legge costituzionale pubblicato sulla G.U. n°88 del 15 Aprile}

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Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

di delegare alle Regioni l’esercizio di tale potestà nelle materie di competenza legislativa esclusiva. I Comuni e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, nel rispetto della legge statale o regionale.

Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

I Comuni e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Stato, Regioni, Città metropolitane e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri e dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, in armonia con la Costituzione e secondo quanto disposto dalla legge dello Stato ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti assicurano il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche dei Comuni,

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finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

delle Città metropolitane e delle Regioni. Con legge dello Stato sono definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle medesime funzioni. Per promuovere lo sviluppo economico, la

coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

Art 120 Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.

Il Governo, acquisito, salvi i casi di motivata urgenza, il parere del Senato della Repubblica, che deve essere reso entro quindici giorni dalla richiesta, può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province autonome di Trento e di Bolzano e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi

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siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione e stabilisce i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente.

Di fatto la riforma costituzionale non comportava innovazioni rispetto all’impianto fondamentale della legge Delrio, attraverso la cancellazione delle province dal testo della carta costituzionale apriva la possibilità di eliminare l’Ente Provincia e disciplinarne l’eventuale nuovo ordinamento e comunque le funzioni con legge ordinaria.

Sul testo della riforma Renzi-Boschi, il 4 Dicembre 2016 si è tenuto il referendum costituzionale che avrebbe dovuto confermarla e renderla quindi definitiva.

L’affluenza alle urne è stata superiore alle aspettative ed in controtendenza con le ultime consultazioni referendarie: è andato a votare il 65,5 % degli aventi diritto.

Il quesito posto al corpo elettorale era: “Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 88 del 15 Aprile 2016?”

Il risultato è stato: Sì 40,9 % (13.432.208 voti), No 59,1 % (19.419.507 voti).

Subito dopo la proclamazione degli esiti referendari, l’allora Governo Renzi presentava le proprie dimissioni, sostituito dall’attuale Governo Gentiloni.

Il primo problema che il nuovo Esecutivo Gentiloni si è trovato ad affrontare, relativamente alle Province, non è stato quello ordinamentale, bensì quello economico. soprattutto in considerazione del fatto che la L. 190/2014 (finanziaria per il 2015), toglieva alle Province importanti risorse per

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il triennio successivo pari complessivamente a un miliardo di euro nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017.

Allo stato attuale sia il Governo che il Legislatore, sembrano prevalentemente concentrati sugli aspetti economico-finanziari alla luce del sempre maggiore numero di Province in forti difficoltà finanziarie a seguito dei tagli e dei prelievi effettuati dal Governo.

Ma per l’oggetto del presente lavoro, ritengo utile osservare che, sia pure ancora in forma embrionale, si sta affermando la consapevolezza della necessità e dell’urgenza di affrontare il problema ordinamentale.

Numerose sono state le mozioni parlamentari presentate nel corso della XXVII Legislatura, a partire dal 19 marzo scorso, con firmatari di varie forze politiche112, la cui discussione è avvenuta in Assemblea nella Seduta n. 826 di martedì 4 luglio 2017. Fra queste particolarmente interessante è la mozione a firma dell’On. Civati del 19.06.2017 che, muovendo dalla constatazione della necessità di “tornare a governare efficacemente il Paese, rifondando le basi di cittadinanza e ridisegnando pertanto, con coraggio e ambizione, il tessuto complesso del governo locale; è necessario che ciò avvenga secondo un processo che lo Stato e il Governo in particolare devono legittimare, facilitare e seguire, ma che deve realizzarsi comunque attraverso modalità bottom up, sulla base di dinamiche moderne di cooperazione tra enti su strategie di sviluppo condivise, individuando livelli di efficienza scalare a geometria variabile nell'offerta dei servizi, senza dirigismo, bensì

112 _{XVII Legislatura: 1) A.C. Mozione 1/01553 Seduta di annuncio: 763 del 21/03/2017. Primo}

firmatario: SIMONETTI ROBERTO. Gruppo: LEGA NORD E AUTONOMIE - LEGA DEI POPOLI - NOI CON SALVINI Data firma: 21/03/2017. 2) A.C. Mozione 1/01560 Seduta di annuncio: 767 del 27/03/2017. Primo firmatario: BRUNETTA RENATO. Gruppo: FORZA ITALIA - IL POPOLO DELLA LIBERTA' - BERLUSCONI PRESIDENTE. Data firma: 27/03/2017. 3) A.C. Mozione 1/01646 Seduta di annuncio: 816 del 19/06/2017. Primo firmatario: CIVATI GIUSEPPE. Gruppo: SINISTRA ITALIANA - SINISTRA ECOLOGIA LIBERTA' – POSSIBILE. Data firma: 19/06/2017. 4) A.C. Mozione 1/01647 Seduta di annuncio: 816 del 19/06/2017. Primo firmatario: NESCI DALILA. Gruppo: MOVIMENTO 5 STELLE. Data firma: 19/06/2017. 5) A.C. Mozione 1/01648. Seduta di annuncio: 817 del 20/06/2017. Primo firmatario: MELILLA GIANNI. Gruppo: MOVIMENTO DEMOCRATICO E PROGRESSISTA. Data firma: 20/06/2017. 6) A.C. Mozione 1/01649 Seduta di annuncio: 819 del 22/06/2017. Primo firmatario: ALTIERI TRIFONE. Gruppo: MISTO-CONSERVATORI E RIFORMISTI. Data firma: 22/06/2017. 7) A.C. Mozione 1/01650. Seduta di annuncio: 819 del 22/06/2017. Gruppo: FRATELLI D'ITALIA-ALLEANZA NAZIONALE. Data firma: 22/06/2017 8) A.C. Mozione 1/01652. Seduta di annuncio: 824 del 30/06/2017. Primo firmatario: ROSATO ETTORE. Gruppo: PARTITO DEMOCRATICO. Data firma: 30/06/2017.

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assecondando e favorendo lo sviluppo più generalizzato di quanto in molti luoghi del Paese si sta già muovendo in questa direzione, a legislazione vigente”; prosegue la mozione in oggetto richiamando il governo “1) ad assumere iniziative volte a:

a) riorganizzare l'assetto del governo locale attraverso procedimenti condivisi con i territori;

b) individuare le risorse adeguate a copertura delle funzioni assegnate in base all'analisi reale dei fabbisogni standard nel rispetto di quanto previsto all'articolo 119 della Costituzione;

c) prioritariamente, assegnare alle province le ulteriori risorse necessarie a garantire lo svolgimento delle funzioni fondamentali assegnate, a partire dal mantenimento e dalla messa in sicurezza delle strade di competenza e degli istituti scolastici, anche sulla base delle valutazioni formulate dalla società soluzioni per il sistema economico pubblico e privato (Sose)”.

La necessità di una riorganizzazione dell’assetto del governo locale è posto al punto 1 dell’impegno richiesto al Governo sul tema del governo locale dalla mozione Civati, ma questo punto è presente anche in altre mozioni di diversi esponenti politici, segno di una maggior consapevolezza che il problema ordinamentale, affrontato con una certa superficialità negli interventi succedutisi in questi ultimi anni, non può più ignorarsi e che richiederà nel prossimo futuro un’attenzione tanto della politica che dei giuristi, per dare al Paese un sistema di governo efficiente e articolato su più livelli.

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CONCLUSIONI

Al termine della disamina della tematica affrontata nella tesi fatta nel corso del lavoro, a metà del 2017, si può affermare che di particolare importanza per il futuro ordinamentale delle Province è stata senz’altro la Sentenza della Corte costituzionale n. 50/2015, che ha dichiarato la non contrarietà a Costituzione della Legge Delrio. Pertanto, anche a seguito dell’esito referendario, non si può legittimamente sostenere che la legge Delrio sia di per sé incostituzionale né per violazione del principio di autonomia né di quello di rappresentatività, alla luce delle previste elezioni di secondo livello, peraltro il nostro ordinamento conosce ben altri organismi eletti in secondo livello, che mai nessuno si sognerebbe di dichiarare non rappresentativi, valga per tutti il Presidente della Repubblica.

Alcuni commentatori si soffermano su una ormai evidente incongruità della Legge Delrio, che sia al comma 5 che al comma 51 espressamente prevedono, che tutte le disposizioni della Legge in questione che disciplinano le Province e le città Metropolitane “in attesa della riforma del Titolo V della Costituzione”113_.

Pertanto secondo tali commentatori (L. Olivieri114_{) tale situazione di}

precarietà dichiarata dovrebbe comportare direttamente l’incostituzionalità della citata legge Delrio e conseguentemente il ritorno in vigore di tutte le disposizioni del TUEL (D.Lgs. n. 267/2000).

113 _{L. Delrio comma 5: “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle}

relative norme di attuazione, le città metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono disciplinate dalla presente legge, ai sensi e nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e ferma restando la competenza regionale ai sensi del predetto articolo 117. I principi della presente legge valgono come principi di grande riforma economica e sociale per la disciplina di città e aree metropolitane da adottare dalla regione Sardegna, dalla Regione siciliana e dalla regione Friuli-Venezia Giulia, in conformità ai rispettivi statuti.”

L. Delrio comma 51: “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge.”

114 _{Cfr. OLIVIERI L., Province una riforma disastrosa per la vita di ogni giorno in La Gazzetta degli Enti}

Locali del 7.11.2016; OLIVIERI L., Disastro delle riforma delle Province: non sparate sulla Roccisano in La Gazzetta degli Enti Locali del 9.11.2016; OLIVIERI L., Province, cronaca di un disastro annunciato in La Gazzetta degli Enti Locali del 10.01.2017; OLIVIERI L., Province: necessario un dibattito sulla ricostruzione di un livello di governo essenziale in La Gazzetta degli Enti Locali del 12.1.2017.

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Tale tesi non è condivisibile secondo lo scrivente, sia da un punto di vista formale, che sostanziale.

Da un punto di vista formale bisogna ricordare che la mancata approvazione di un referendum costituzionale confermativo non può in alcun modo toccare la legislazione ordinaria precedente emanata e dichiarata conforme alla Costituzione all’epoca vigente, rimasta quindi immutata.

Ma anche dal punto di vista sostanziale, bisogna ricordare che la Legge Delrio è già stata sottoposta al vaglio di costituzionalità con la Sent. N. 50/2016 e ritenuta conforme all’allora – ed attuale – Costituzione.

In effetti già all’indomani del referendum costituzionale, alcuni eminenti costituzionalisti e politici quali Ugo De Siervo, Antonio d’Atena e Giancarlo Bressa115_{, che sia pure partendo da punti di vista diversi, soprattutto alla luce}

della citata pronuncia della Corte costituzionale, giungevano alla medesima conclusione della piena vigenza della L. n. 56/2014, pur sottolineando la grave crisi ordinamentale, con particolare riferimento al sistema delle autonomie locali, creatasi a seguito degli esiti referendari a causa di un legislatore quantomeno frettoloso.

Ciò mi porta a dire che, la pretesa di eliminare o riordinare le Province dando a queste una nuova “forma” ha aperto nel nostro ordinamento il problema dell’ente intermedio, che allo stato attuale osservando anche altri ordinamenti, appare comunque indispensabile in un sistema di governo articolato su una pluralitàdi livelli territoriali, e che risulta inoltre indispensabile per erogare direttamente ai cittadini servizi essenziali per la tutela di libertà economiche e diritti sociali.

Il vero problema giuridico dell’ente intermedio riguarda quindi l’efficacia della sua azione, e dunque, della idoneità a realizzare i fini stabiliti dalla Costituzione o dalla legge; in questo senso parrebbe essere auspicabile ipotizzare un ente a “geometria variabile” e sempre “aperto” all’intervento manutentivo del legislatore, adattando le sue caratteristiche, dimensioni e