3 GLI INTERVENTI DEGLI ANNI 2014-2017
3.1 La Legge 7 Aprile 2014, n 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
comuni”
In data 2 Luglio 2013, la Corte costituzionale discuteva in udienza pubblica, a distanza di più di un anno dal ricorso presentato da 8 regioni, la legittimità costituzionale degli artt. 23 del D. L. 201/2011 e 17 e 18 del D. L. n. 95/2012 con i quali il Governo Monti aveva inteso riformare il ruolo e le funzioni delle province nell’ordinamento; il giorno 3 Luglio, un comunicato stampa pubblicato dal Palazzo della Consulta rendeva noto che i giudici in camera di consiglio avevano accolto i ricorsi per violazione dell’art. 77 Cost., essendo lo strumento normativo del decreto legge “non utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate”78.
Il giorno 5 Luglio nella riunione del Consiglio dei ministri (Governo Letta) in risposta alla pronuncia sopra indicata si aveva un primo atto di reazione da parte delle istituzioni politiche, che proseguirà nelle settimane successive articolandosi in tre distinti passaggi fondamentali.
In primo luogo veniva deliberata l’approvazione di un disegno di legge costituzionale (A.C. 1543, presentato alla Camera dei deputati il 20 Agosto 2013), composto di soli 3 articoli volti sostanzialmente ad eliminare l’ente Provincia dall’ordinamento: secondo quanto specificato in una nota di Palazzo Chigi “si prevede la soppressione delle Province entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge costituzionale”79.
78 Sent. N. 220 del 2 Luglio 2013 2013 – Corte costituzionale.
79 Atti Parlamentari – Camera dei Deputati - XVII Legislatura — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI —
DOCUMENTI n. 1543 - p. 2. […] Con una norma transitoria si prevede altresì che le province esistenti siano soppresse entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, affidando alla legge statale la funzione di definire un insieme di criteri e di requisiti generali in base ai quali lo Stato e le regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, devono individuare le forme e le modalità di esercizio delle funzioni che oggi spettano alle province.
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In secondo luogo si presentava un disegno di legge (A.C. 1542 20 Agosto 2013)80 il cui titolo esplica chiaramente la materia dell’intervento:
“Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province e fusioni di Comuni” e, infine, un decreto legge (n. 93 del 14 Agosto 2013)81 in materia di
Commissariamento delle Province.
Fu quindi con il disegno di legge A.C. 1542, che il Governo nel dichiarato tentativo di evitare un “clamoroso salto all’indietro del sistema nel
suo complesso”82 (a seguito della Sentenza 220 della Corte Cost. la normativa
di riferimento era nuovamente il TUEL); riproduce un modello di Repubblica fondato su soli due livelli territoriali di diretta rappresentanza delle comunità di riferimento: i Comuni e le Regioni; a cui si accosterebbero un livello
metropolitano, e infine uno provinciale transitorio83, (in attesa
dell’approvazione della riforma costituzionale) o comunque “nuovo”84, nonché
uno infracomunale, tutti espressione della rappresentanza dei Comuni.
Il disegno di legge AC 1542 venne poi approvato con la denominazione di Legge 7 Aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” cosiddetta Legge Delrio.
Gli assi portanti del provvedimento possono ricondursi ai seguenti: a) l’istituzione di (dieci) città metropolitane, come enti territoriali di area vasta;
80 Atti parlamentari – Camera dei Deputati – XV II Legislatura — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — Documenti n.
1542 – p. 2 Il presente disegno di legge persegue tre obiettivi di grande rilievo ordinamentale nella fase attuale del sistema istituzio nale italiano. Questi obiettivi sono nell’ordine: 1) istituire finalmente le città metropolitane, […]; 2) predisporre una nuova disciplina delle province quali enti di area vasta […];3) definire una nuova disciplina organica delle unioni di comuni, […];
81 Convertito in legge - Gazzetta Ufficiale n. 242 del 15.10.2013- n. 119 - Recante disposizioni urgenti in materia di
sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in tema di protezio ne civile e di commissariamento delle province.
82 Atti parlamentari – Camera dei Deputati – XVII Legislatura — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI —
Documenti n. 1542 – p. 3 […] In questo caso, infatti, accanto alla necessità di evitare il “ salto all’indietro “che, senza un idoneo intervento normativo, sarebbe il risultato inevitabile della sentenza della Corte costituzionale n. 220 ente di area vasta che possa già oggi esercitare alcune funzioni di coordinamento, attribuendo ai comuni le funzioni precedentemente provinciali nelle materie statali, e lasciando alle regioni il compito di decidere, nelle materie di loro competenza, come le funzioni provinciali debbano essere attribuite.
83 Nell’ipotesi, che il disegno di legge costituzionale A.C. 1543 sia approvato e conseguentemente
produca la soppressione delle Province con procedimento di revisione costituzionale
84 Nell’ipotesi opposta in cui il disegno di legge costituzionale A.C. 1543 non venga approvato e non
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b) la riforma del sistema delle province, in attesa delle future riforme costituzionali in materia (e della possibile soppressione del relativo livello di Governo);
c) il riordino e la razionalizzazione delle unioni di comuni e delle fusioni di comuni.
Dal punto di vista redazionale, la legge è organizzata in un solo articolo diviso in 151 commi, tecnica che deriva dalla strutturazione dei lavori parlamentari e che consente di trasformare quella che era la fase della votazione articolo per articolo, in una decisione complessiva sull’intero testo normativo85. L’originario testo del decreto legge era costituito da 23 articoli, il
risultato della tecnica di semplificazione è quello di aver prodotto un testo notevolmente complesso e frammentato, con numerose difficoltà di comprensione e sistematizzazione.
Altro aspetto da sottolineare prima di addentrarci in una breve analisi delle previsioni della legge in oggetto, è come il provvedimento pur andando a realizzare rilevantissime modifiche di “sistema” all’ordinamento degli enti locali, non sia stato seguito da una adeguata opera di coordinamento con il D.Lgs. 18.8.2000, n. 267 (cd. Testo unico degli enti locali - TUEL) tanto da configurarsi come un intervento del tutto autonomo, quasi “fuori sistema”, così da imporre un rilevante sforzo supplementare al fine di poter ricostruire in modo adeguato il nuovo assetto che ne scaturisce.
La Legge n. 56/2014 al comma 2 definisce le Città metropolitane come “enti di area vasta”, la cui disciplina si sviluppa nei commi da 5 a 51; segue poi nei commi nei commi 51 – 100 la disciplina delle province anch’esse definite come “enti di area vasta”; infine le unioni dei comuni regolamentati nei commi da 104 a 141.
Soffermandoci inizialmente sulle norme in materia di governance e iniziando dalle “nuove” Province, è previsto dalla legge che gli organi di queste ultime siano “esclusivamente” tre: il Presidente della provincia, il Consiglio
85 L’originale disegno di legge AC 1542 constava di 23 articoli, che divennero 30 nel passare al Senato
come S 1212. Nell’approvazione al Senato il Governo ha posto la questione di fiducia su un maxiemendamento (n. 1900) interamente modificativo del testo e in tale versione è stato approvato da entrambe Camere.
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provinciale e l’Assemblea dei sindaci86. Il Presidente della provincia, che
dura in carica quattro anni, è eletto dai Sindaci e dai Consiglieri dei comuni della provincia tra i Sindaci della provincia il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni87. Ad esso la legge
attribuisce le seguenti competenze: rappresentanza dell’ente, convocazione del Consiglio provinciale e sua presidenza, sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzioni degli atti, nonché le altre funzioni attribuitegli dallo statuto88.
Il Consiglio provinciale, che dura in carica due anni, è composto dal Sindaco della provincia e da sedici componenti nelle provincie con popolazione superiore a 700.000 abitanti, da dodici componenti nelle Province con popolazione da 300.000 a 700.000 abitanti e da dieci componenti nelle Province con popolazione fino a 300.000 abitanti. I componenti diversi dal Sindaco della provincia sono eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia tra i sindaci e i consiglieri comunali in carica. Il Consiglio viene definito come organo di indirizzo e controllo, con il potere di proporre all’assemblea dei sindaci lo statuto; esso, oltre ad approvare il bilancio, approva o adotta ogni altro atto che gli venga sottoposto dal Sindaco della provincia ed esercita le altre funzioni attribuitegli dallo statuto. Infine, l’assemblea dei sindaci, costituita dai sindaci dei comuni appartenenti alla provincia, adotta o respinge lo statuto proposto dal Consiglio, ed ha poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto dallo statuto.
Gli organi della città metropolitana sono: il Sindaco, con il compito di rappresentare l’ente, convocare e presiedere il Consiglio e la conferenza, dare impulso all’attività dell’ente, sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici ed all’esecuzione degli atti, esercitare le altre funzioni attribuite dallo statuto; il Consiglio, organo di indirizzo dell’ente, con il compito di proporre lo statuto alla conferenza, approvare regolamenti, piani e programmi, predisporre i bilanci, approvare o adottare ogni altro atto ad esso sottoposto
86 Cfr. art. 1 comma 54 legge 56 del 07.04.2014 - GU n.81 del 7.4.2014.
87 Cfr. art. 1 comma 58 – 59 – 60 -61 legge 56 del 07.04.2014 - GU n.81 del 7.4.2014. 88 Cfr. art. 1 comma 54 legge 56 del 07.04.2014 - GU n. 81 del 7.4.2014.
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dal Sindaco, esercitare le altre funzioni attribuite dallo statuto; la Conferenza, essa fornisce pareri (sembrerebbe vincolanti) in ordine alla approvazione del bilancio, ha poteri propositivi e consultivi, secondo quanto disposto dallo statuto, e adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposte dal Consiglio metropolitano89
.
Ai sensi del comma 19 il Sindaco metropolitano sarebbe di diritto il Sindaco del Comune capoluogo, il Consiglio sarebbe costituito dal Sindaco metropolitano, dai Sindaci dei Comuni con più di 15.000 abitanti e dai Presidenti delle Unioni di comuni con almeno 10.000 abitanti, costituite nel territorio della città metropolitana 90, la Conferenza sarebbe composta
dal Sindaco e dai Sindaci dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana. È, altresì, previsto che gli incarichi di Sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente la conferenza metropolitana siano a titolo gratuito.
Un elemento su cui ritengo necessario aprire una valutazione in relazione alla governance così come è stata tratteggiata, è relativa alla natura della città metropolitana su cui ancora vi sono molti dubbi; in estrema sintesi siamo di fronte da un ente di natura amministrativa oppure di natura politica?
Ritengo che la definizione di questo tema abbia una sua diretta incidenza in merito alla governance; se infatti si considera di natura amministrativa appare più che coerente assegnare al Sindaco del comune capoluogo il titolo di Sindaco Metropolitano; se invece si trattasse di ente avente natura politica sarebbe opportuno ripensare al sistema elettorale del Sindaco Metropolitano.
Infine, conviene per completezza fare un breve accenno a quanto previsto nella legge in esame in relazione ai comuni, la cui attuale
89 Quanto all’istituzione ed al fine di assicurarne una rapida istituzione, è previsto che esse siano costituite dal 1° Gennaio
2014 con organi composti da membri di diritto, con il compito di predisporre lo statuto e di proseguire nelle attività provinciali sino al 1° Luglio 2014, data in cui si perfezionerebbe il vero e proprio subentro.
90 La composizio ne del Consiglio a norma del comma 20 lg. 7 Aprile 2014 n. 56 è di: ventiquattro consiglieri nelle città
metropolitane con popolazione residente superiore a 3 milioni di abitanti; b) diciotto consiglieri nelle città metropolitane con popolazio ne residente superiore a 800.000 e inferiore o pari a 3 milioni di abitanti; c) quattordici consiglieri nelle altre città metropolitane.
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governance non viene modificata dalla legge Delrio però potrebbero vedersi attribuire le funzioni e le competenze che il legislatore statale e le singoli leggi regionali decideranno, in base al già menzionato comma 89, di non attribuire alle regioni, alle “nuove” Province ovvero alle città metropolitane.
I comuni, in questo scenario, sono forse gli enti territoriali attualmente più “in allerta” a fronte del processo di riordino istituzionale. Essi, infatti, alla luce del principio di sussidiarietà verticale, che li vede collocati al livello territoriale astrattamente da preferire per l’allocazione delle funzioni, sono i primi potenziali destinatari, in sede di riallocazione, delle funzioni già spettanti alle “vecchie” province.
Al riguardo, occorre rilevare che la legge valorizza in maniera assai rilevante le unioni e fusioni di comuni, delle quali detta una apposita disciplina ai commi 105 e ss., la cui ratio risiede nell’incentivare l’allocazione in capo ad esse della maggior parte delle funzioni non definite come “fondamentali”. A fronte di ciò, peraltro, potrebbe porsi il rischio per cui gli stessi comuni, essendo naturalmente più sensibili alle esigenze delle rispettive cittadinanze “locali”, adottino, ancorché associati con altri, un approccio volto a curare in via principale e prevalente tali esigenze. Il che potrebbe implicare un certo “disinteresse” per le esigenze dimensionate sull’ex livello provinciale: in buona sostanza, è tutto da dimostrare che l’esercizio in forma associata, su di un territorio di pari estensione, di una determinata funzione offra le medesime garanzie – in termini di qualità e di adeguatezza – dell’esercizio della stessa funzione da parte di un ente ad hoc, a ciò specificamente deputato. Ad ogni modo, le città metropolitane, in ragione delle rilevanti competenze fondamentali loro attribuite, vedono notevolmente rafforzata la loro posizione rispetto ai comuni rientranti nel loro territorio: questi ultimi, in particolare, potrebbero vedersi sottratti importanti ambiti di competenze [si pensi, ad esempio, a quella relativa alla “pianificazione territoriale generale”, ai sensi del comma 44, lettera b)], già attribuite loro nell’ambito del sistema previgente.
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