Il Terzo settore e la Pubblica Amministrazione

Il rapporto tra il Terzo settore e la Pubblica amministrazione viene molto spesso percepito e relegato allo svolgimento di compiti esclusivamente esaustivi, quale braccio operativo della Pubblica amministrazione.

In realtà il Terzo settore è ben altro: è infatti costituito da una pluralità di soggetti aventi molteplici compiti, strumenti e modalità organizzative, i quali però hanno un obiettivo comune e cioè un modello di sviluppo basato su equità, solidarietà e sostenibilità da realizzarsi attraverso le forme della partecipazione.

Ed è per questo motivo che va sempre più acquistando importanza la cooperazione e la collaborazione tra questi soggetti, che si sostanzia nella partecipazione del Terzo settore alle attività di pianificazione e programmazione delle politiche di settore.

Le amministrazioni pubbliche, infatti, nel corso degli anni hanno incontrato sempre maggiori difficoltà nell'esercizio delle loro funzioni ed è risultato molto spesso necessario un trasferimento di funzioni all'esterno, quindi a soggetti che fossero in grado di intervenire e di meglio comprendere le esigenze del territorio. Fino a poco tempo fa il Terzo settore e la Pubblica amministrazione si muovevano in modo autonomo ma, dalla fine degli anni Ottanta, si è andata gradatamente affermando l'idea che il Terzo settore possa essere una risorsa per uno sviluppo del Paese nella logica del superamento di una concezione statalista dell'iniziativa pubblica16_.

Nel tempo gli organismi non-profit sono divenuti veri e propri produttori di servizi, acquistati dagli enti pubblici, e i loro rapporti sono stati improntati su relazioni di scambio economico che affidano agli enti pubblici il ruolo di acquirenti e alle organizzazioni non-profit quello di produttori di servizi.

16 Vedi “Dove lo Stato non arriva”, ASTRID, a cura di C.Cittadino, pp.335 e seguenti.

Questo percorso ha visto la produzione di numerosi interventi normativi, dall'approvazione, nel 2000, della legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di servizi sociali alla riforma del Titolo V della Costituzione, con cui si è sancita l'introduzione del principio di sussidiarietà orizzontale e verticale.

Proprio la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà ha avuto un'importanza decisiva per i rapporti tra Pubblica amministrazione e Terzo settore, i cui soggetti concorrono al perseguimento di interessi generali, pur essendo soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni.

Questo ha significato un nuovo legame tra pubblico e privato nella erogazione dei servizi, un legame caratterizzato da una sorta di “favoritismo” da parte dei soggetti pubblici nei confronti degli interventi sociali dei privati.

Inoltre già la legge quadro 328/2000 aveva permesso e riconosciuto un forte coinvolgimento dei soggetti del Terzo settore nelle attività di programmazione, organizzazione e gestione del sistema integrato dei servizi sociali degli Enti locali, delle Regioni e dello Stato. Essa ha infatti introdotto il sistema integrato dei servizi sociali, in cui i soggetti privati sono ammessi a concorrere alla programmazione stessa dei servizi da erogare. La collaborazione tra mondo non-profit e Pubblica

amministrazione è stata infine favorita da interventi recanti sgravi fiscali e incentivazioni. In tal senso, oltre alla normativa di agevolazione fiscale introdotta per le ONLUS, è stato introdotto anche il sistema del “cinque per mille” dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef) a favore dei soggetti non-profit, uno strumento che permette al contribuente di attribuire direttamente la quota dell'imposta al patrimonio dell'ente non- profit destinatario.

Si è così affermato un nuovo modello di organizzazione dell'azione amministrativa che prevede un sussidio e una collaborazione tra le istituzioni e i cittadini allo scopo di attivare dei rapporti volti alla massima partecipazione dei cittadini singoli o associati. È quindi necessario che tutti i livelli istituzionali facciano ricorso a strumenti come le intese e gli accordi, ma anche che si favorisca un coinvolgimento del Terzo settore e quindi degli enti non-profit, essendo questi destinatari delle scelte politiche e amministrative.

Un ambito nel quale sicuramente viene attuata questa cooperazione è quello dei servizi sociali.

2.5.1 Il rapporto con l'ente pubblico.

organizzazioni non-profit è una delle cause che hanno determinato il consolidamento delle ONP impegnante nell'erogazione di servizi sociali.

Fino all'inizio degli anni Ottanta lo strumento con cui tali soggetti entravano in rapporto tra loro era quello del contributo. Quest'ultimo è un sostegno economico non stabile né commisurato all'entità dei servizi prodotti che l'ente erogatore offre all'ente produttore dei servizi in considerazione della generica utilità sociale del suo operato. Esso non prevede nessuna forma di coordinamento, comunicazione o cooperazione tra enti pubblici e organizzazioni non-profit: rappresenta semplicemente un riconoscimento dell'operato dei soggetti non-profit da parte degli enti pubblici, e quindi la sua erogazione è indipendente dal livello di efficienza ed efficacia che l'organizzazione è in grado di garantire.

Una possibile spiegazione di questa modalità di promozione, svincolata da una valutazione di efficienza del servizio, è quello secondo cui il sostegno del settore non-profit esprime un interesse dello Stato per la ricerca di un più elevato consenso sociale e non per il miglioramento del benessere individuale e collettivo17_.

17 Vedi C.Borzaga e L.Fazzi, “Azione volontaria e processi di trasformazione del settore nonprofit”, Francoangeli Editore, 2007, pp. 35 e seguenti.

Tuttavia questo modo di operare è caratteristico di una fase in cui le organizzazioni non-profit hanno avuto le maggiori difficoltà a fornire servizi adeguati; successivamente, con la fase di ridimensionamento dell'intervento diretto dello Stato e con la depubblicizzazione, lo Stato ha scelto di affidare il compito di gestire le nuove problematiche sociali a soggetti esterni al suo sistema di produzione di servizi.

Ci si è infatti resi conto che mancavano allo Stato le risorse economiche ed organizzative per adattare il sistema produzione dei servizi alle esigenze e ai bisogni dei cittadini, per cui si è andati nella direzione di promuovere la liberazione di ampi spazi e per un intervento continuativo delle ONP. Da questo momento, con l'aumento della domanda ed il venire meno dell'impegno pubblico, il ruolo del settore non-profit è divenuto centrale, ed è stato introdotto un nuovo regime di regolazione dei rapporti tra enti pubblici e non-profit, cioè quello dei contratti, che ha sostituito definitivamente i contributi.

L'impegno richiesto alle ONP in termini di coperture dei servizi, di professionalità degli operatori e di continuità delle prestazioni ha imposto un cambiamento radicale e l'introduzione dei contratti ha fatto sì che i rapporti tra le parti fossero improntati su delle relazioni di scambio economico, affidando agli enti pubblici il

ruolo di acquirenti e alle ONP quello di produttori di servizi.

Questa fase dell'affidamento diretto è terminata all'incirca all'inizio degli anni Novanta, quando viene adottato un nuovo sistema mirante all'acquisto, non più di pacchetti di servizi gestiti dalle ONP, ma di prestazioni attraverso gare competitive.

Vengono infatti periodicamente pubblicati dalle amministrazioni locali dei bandi di gara: questo meccanismo introduce nella regolazione del sistema degli affidamenti dei servizi un nuovo elemento, cioè quello della concorrenza o competizione.

In conclusione le organizzazioni non-profit sono state oggetto di un processo di progressiva strutturazione che ha portato alla produzione di servizi sempre più specializzati, al progressivo aumento del loro impegno produttivo e conseguentemente allo sviluppo del Terzo settore.