Gli strumenti per la coprogettazione

La convenzione risulta essere lo strumento principale di regolamentazione dei rapporti tra istituzioni pubbliche e organizzazione del Terzo settore, previsto non soltanto dalle leggi statali disciplinanti le singole tipologie di enti non-profit, ma anche dalle leggi regionali sui servizi sociali precedenti alla legge 328/2000. Tuttavia, nonostante vi si faccia espressamente riferimento in queste numerose leggi, non esiste nel nostro ordinamento un significato giuridico di convenzione, ma soltanto una definizione in termini generali, come quell'atto a titolo oneroso che richiede la forma scritta e che consiste in un accordo consensuale tra la Pubblica amministrazione ed una controparte (sia questa pubblica o privata). Una particolarità di questo strumento è che esso ha come oggetto delle prestazioni a contenuto non patrimoniale e solitamente vi si ricorre per regolare accordi negoziali tra

la Pubblica amministrazione e i privati (quando l'interesse pubblico perseguito dalla Pubblica amministrazione può essere soddisfatto dall'apporto dei privati), oppure per definire un accordo tra parti di cui una abbia natura pubblica e che abbia ad oggetto l'erogazione di pubblici servizi o l'utilizzo di beni pubblici.

Per dare una regolamentazione alle convenzioni e per definire i suoi elementi essenziali si rivelò decisiva la legge quadro sul volontariato, cioè la n.266/1991, la quale all'art.7 disciplina le convenzioni stipulate tra Stato, Regioni, Enti locali ed altri Enti pubblici con le organizzazioni non-profit. In questo articolo si definiscono due elementi essenziali che le convenzioni devono contenere, cioè “disposizioni dirette a garantire l'esistenza

delle condizioni necessarie a svolgere con continuità le attività oggetto della convenzione, nonché il rispetto dei diritti e delle dignità degli utenti”, oltre a “forme di verifica delle prestazioni e di controllo della loro qualità nonché le modalità di rimborso delle spese”.

Inoltre si prevede che possono stipulare convenzioni solo le organizzazioni iscritte da almeno sei mesi nei registri e che “dimostrino attitudine e capacità operative”.

Pertanto la convenzione viene considerata lo strumento principale di raccordo tra l'azione degli enti pubblici e le organizzazioni non-profit, tant'è che più recentemente il D.P.C.M. 30 Marzo 2001, all'art.3 ha statuito che “...Gli enti

pubblici stabiliscono forme di collaborazione con le organizzazioni di volontariato avvalendosi dello strumento della convenzione di cui alla l. n. 266/1991”.

Sempre nello stesso anno un'altra legge, la n.381/1991 sulle cooperative sociali, ha contemplato lo strumento della convenzione all'art.5, dove si prevedeva espressamente che “gli enti pubblici...,anche in deroga alla

disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono attività finalizzate all'inserimento lavorativo delle persone svantaggiate” e a condizione che

siano iscritte negli appositi registri regionali40_.

Perciò si potevano stipulare questo tipo di accordi esclusivamente con le cooperative di tipo B per la fornitura di beni e servizi il cui importo stimato fosse inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici. Diversamente, per quanto riguarda le 40 Legge 381/2000, art.5, co.2.

cooperative di tipo A, nonostante per esse la legge 381/2000 non contenga disposizioni in materia di convenzionamento, le leggi regionali di attuazione hanno sempre individuato il contenuto di convenzioni tipo con tali cooperative, indicando i requisiti necessari ed indispensabili.

Infine, si evidenzia il fatto che le convenzioni possono essere stipulate anche tra enti locali; in tal senso il d.lgs. 267/2000 prevede all'art.30 che “al fine di svolgere in

modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni”, le

quali “devono stabilire le forme di consultazione degli enti

contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie, i fini e la durata dell'intesa”.

Quindi si prevede la possibilità anche per gli enti locali di sottoscrivere convenzioni per l'esercizio coordinato di attività amministrative, ovviamente in coerenza con le rispettive finalità istituzionali.

Tale gestione coordinata offre notevoli garanzie di funzionamento poiché consente non solo una notevole semplificazione amministrativa (con conseguenti incisive economie nei costi), ma anche la possibilità di risolvere

difficoltà che per i singoli enti si presentano insuperabili. – L' affidamento dei servizi sociali.

L'affidamento può essere definito come quello strumento in forza del quale la Pubblica amministrazione affida lo svolgimento e la gestione di servizi a soggetti privati che agiscono in sua vece.

Esso si concretizza quando la Pubblica amministrazione esternalizza l'erogazione di prestazioni ed i destinatari delle stesse non hanno la possibilità di scegliere il soggetto a cui rivolgersi.

Tuttavia l'affidamento deve essere distinto dall'appalto di servizi poiché quest'ultimo riguarda delle prestazioni rese in favore della Pubblica amministrazione, dando luogo ad un rapporto bilaterale, mentre il primo configura un rapporto trilaterale tra amministrazione, concessionario ed utenti, con prestazioni rivolte a terzi.

La legge 328/2000 ha contemplato l'affidamento di servizi sociali ai soggetti del Terzo settore, osservando all'art.5, co.3, la necessità che le Regioni adottino “specifici indirizzi

per regolamentare i rapporti tra enti locali e terzo settore, con particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi alla persona”.

Questa figura dell'affidamento trova tuttavia una specifica regolamentazione nell'art.6 del D.P.C.M. 30 marzo 2001. Tale decreto, riguardante i sistemi di affidamento dei servizi alla persona, opera prima di tutto una distinzione tra “l'acquisto di servizi e prestazioni” (art.5) che i Comuni possono effettuare dai soggetti del Terzo settore e “l'affidamento della gestione dei servizi” (art.6). Mentre l'acquisto riguarda un mercato regolato di prestazioni che vengono fornite dai soggetti privati del terzo settore (selezionati dall'Amministrazione pubblica sulla base di determinati requisiti di qualità) e per l'erogazione delle quali ricevono un determinato compenso dai Comuni “secondo tariffe e caratteristiche

qualitative concordate”; al contrario l'affidamento riguarda

l'ipotesi in cui l'ente pubblico incarica un soggetto privato, che viene selezionato tra più concorrenti, della gestione di un servizio pubblico a favore di terzi. Infatti l'art.6 dispone chiaramente che “le Regioni adottano

specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra Comuni e soggetti del Terzo settore nell'affidamento dei servizi alla persona...tenuto conto delle norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da

parte della Pubblica amministrazione”.

La norma fa riferimento alla selezione dei soggetti privati tramite gare pubbliche, considerando quindi eccezionale l'affidamento del servizio senza gara; tutto ciò “nel rispetto

dei principi di pubblicità e trasparenza dell'azione della Pubblica amministrazione e di libera concorrenza tra i privati nel rapportarsi ad essa” (co.2).

Infine nel co.3 si precisa che si deve utilizzare il criterio

“dell'offerta economicamente più vantaggiosa”, vietando

esplicitamente l'adozione del criterio del massimo ribasso, e che si deve tener conto anche di quanto previsto dall'art.4 del D.P.C.M., il quale valorizza l'affidabilità, la qualificazione degli operatori ed il loro inserimento nella realtà sociale territoriale.

Si sottolinea quindi la necessità di prendere in considerazione soggetti già selezionati che possiedano i requisiti minimi di partecipazione e che possano gestire adeguatamente il servizio, in termini non soltanto progettuali ma anche di esperienza, di personale e con riguardo a tutte le caratteristiche che l'amministrazione ritenga necessarie per l'erogazione del servizio.

Nell'intento di creare un mercato regolato dei servizi sociali, che sia capace di fornire le prestazioni necessarie ai cittadini e al sistema pubblico, la legge quadro 328/2000 ha inquadrato in questo indirizzo il sistema dell'accreditamento.

Esso consiste in un provvedimento attraverso il quale si attesta la capacità di operare di un certo soggetto in un determinato contesto sociale. L'art.11, co.3, della legge 328/2000 afferma infatti che i Comuni provvedono all'accreditamento “e corrispondono ai soggetti accreditati

tariffe per le prestazioni erogate nell'ambito della programmazione regionale e locale”; quindi è il Comune

che verifica i requisiti minimi strutturali ed organizzativi e che attribuisce alle strutture che ne fanno richiesta lo status di soggetto abilitato ad erogare prestazioni nell'ambito del sistema integrato di interventi e servizi sociali, lasciando alle Regioni il ruolo di programmazione e definizione dei sistemi di rilascio dell'autorizzazione e dell'accreditamento, sulla base dei parametri fissati dallo Stato.

Infatti tale sistema dell'accreditamento deve essere preceduto dall'autorizzazione, che è il provvedimento con

cui l'Ente locale consente ai soggetti privati di svolgere un'attività assistenziale e di realizzare strutture. Esso è dunque un atto necessario qualunque sia la modalità di svolgimento dell'attività assistenziale ed è un atto necessario all'accreditamento, il quale a sua volta costituisce requisito essenziale per rientrare nel sistema integrato di interventi e servizi sociali, per stipulare accordi con l'ente pubblico ed erogare servizi per conto di questo e per ricevere tariffe per le prestazioni erogate. Perciò, in definitiva, questo meccanismo mira ad assicurare determinati standard di offerta e a regolare l'ingresso nel mercato di soggetti che intendono erogare servizi per conto del pubblico, tutto ciò nella prospettiva di promuovere e migliorare la qualità dei servizi.

C'è infine da sottolineare che secondo l'art.13, co.3, della legge 328/2000 “l'adozione della Carta dei servizi sociali

da parte degli erogatori delle prestazioni e dei servizi sociali costituisce requisito necessario ai fini dell'accreditamento”.

Essa quindi assolve ad una funzione di pubblicità e conoscibilità, rilevando anche ai fini dell'affidamento del servizio, ed il suo contenuto deve essere necessariamente conforme alle procedure, agli standard e alle modalità di

erogazione dei servizi stabilite dalla programmazione del sistema integrato, proprio per garantire i livelli essenziali delle prestazioni.

La costruzione di un sistema completo e organico di servizi sociali, infatti, non può prescindere dagli aspetti legati alla qualità dei servizi, che devono essere sempre più adeguati e appropriati rispetto ai bisogni della collettività. In questo senso il luogo in cui vengono definiti i requisiti che i servizi pubblici dovranno rispettare è rappresentato da questa Carta dei servizi, la quale rappresenta una sorta di patto tra Pubblica amministrazione, erogatori dei servizi e cittadini, nell'intento di costruire un percorso di cittadinanza sociale che coinvolga i cittadini (e quindi gli utenti) nelle fasi della progettazione, erogazione e valutazione dei servizi stessi.

In conclusione tale strumento dell'accreditamento assolve ad una notevole varietà di funzioni: innanzitutto risulta essere un requisito per ammettere i soggetti privati alla programmazione concertata; in secondo luogo può costituire un presupposto affinché essi possano essere ammessi alla selezione per la gestione dei servizi sociali; e da ultimo risulta essere un requisito per la creazione di un

sistema integrato che vede coinvolti i soggetti pubblici e privati insieme.

– I titoli per l'acquisto dei servizi sociali.

Il fenomeno dei titoli per l'acquisto dei servizi sociali viene disciplinato dalla legge 328/2000 all'art.17, dove si stabilisce che “i Comuni possono prevedere la concessione,

su richiesta dell'interessato, di titoli validi per l'acquisto di servizi sociali dai soggetti accreditati del sistema integrato di interventi e servizi sociali ovvero come sostitutivi delle prestazioni economiche”41_.

Subito dopo il co.2 del medesimo articolo prevede che venga affidata alle Regioni la disciplina dei “criteri e delle

modalità per la concessione dei titoli di cui al comma 1 nell'ambito di un percorso assistenziale attivo per la integrazione o la reintegrazione sociale dei soggetti beneficiari, sulla base degli indirizzi del Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali”.

Sulla base di questa normativa si può affermare che i titoli per l'acquisto dei servizi sociali danno la possibilità all'utente di scegliere, per beneficiare di un certo servizio, tra operatori pubblici e privati tramite l'utilizzo di un 41 L.328/2000, art.17, co.1.

“buono”, rilasciato dal Comune, che solitamente ricopre il valore economico della prestazione che si vuole ricevere ed è utilizzabile esclusivamente all'interno di una rete di soggetti accreditati del sistema di interventi e servizi sociali.

L'introduzione di questi titoli per l'acquisto di servizi sociali ha sicuramente una duplice finalità: da una parte quella di consentire al cittadino di preferire il fornitore pubblico o privato che ritiene più opportuno per il soddisfacimento del proprio bisogno, e, in secondo luogo, lo scopo di introdurre una sorta di meccanismo concorrenziale tra gli erogatori dei servizi nell'ambito dell'offerta dei servizi socio-assistenziali.

Un esplicito riferimento a tale meccanismo dei titoli si trova anche nel D.P.C.M 30 Marzo 2001, il quale all'art.5, co.4, disciplina che “i Comuni stipulano convenzioni con i

fornitori iscritti nell'elenco..., anche acquisendo la disponibilità del fornitore alla erogazione di servizi e interventi a favore di cittadini in possesso dei titoli di cui all'articolo 17 della legge n.328 del 2000”. Quindi si

conferma quanto già detto in precedenza in riferimento all'art.17 della legge quadro, e cioè che i titoli possono

essere spesi presso soggetti accreditati, tant'è che si fa riferimento anche ad un elenco di fornitori che riporti i nominativi dei soggetti che hanno ottenuto l'accreditamento.

CAPITOLO 5