INQUADRAMENTO NORMATIVO E PROCEDURALE - OGGETTO ED OBIETTIVI DELLA RELAZIONE

1 OGGETTO ED OBIETTIVI DELLA RELAZIONE

1.2 INQUADRAMENTO NORMATIVO E PROCEDURALE

Come già accennato, il presente documento è generato dall’osservanza delle norme nazionali e regionali in materia di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) da leggere in parallelo alle norme che regolano in materia i processi di formazione, adozione ed approvazione dei Piani.

La VAS, introdotta a livello europeo dalla Direttiva Comunitaria 2001/42/CE, è regolata in Italia dal Titolo II del D. Lgs 152/06 che riguarda sia i procedimenti di Valutazione ambientale dei Piani (la VAS, appunto) che delle opere (VIA, Valutazione di Impatto Ambientale), e dalle leggi regionali che hanno ripreso e precisato le questioni di competenza regionale.

Le norme regionali che si riferiscono e quindi regolano la Valutazione Ambientale Strategica nella regione Emilia-Romagna sono le seguenti: la L.R. 9/2008 “Disposizioni transitorie in materia di valutazione ambientale strategica e norme urgenti per l’applicazione del D. Lgs 152/2006” e la L.R. 13/2015 "Riforma del sistema di governo regionale e disposizioni su città metropolitana di Bologna, province, Comuni e loro Unioni".

La Regione Emilia-Romagna ha anticipato, per i piani urbanistici territoriali e settoriali con effetti territoriali, la direttiva europea sulla VAS con la L.R. n. 20/2000 "Disciplina generale sulla tutela e uso del territorio", introducendo la “valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e territoriale” (Val.S.A.T.) come elemento costitutivo del piano approvato (art. 5).

La Valutazione della Sostenibilità Ambientale e Territoriale (ValSAT) di cui all'art. 5 della L.R. 20/2000 e s.m.i.

ha lo scopo di valutare la coerenza delle scelte di Piano, rispetto agli obiettivi generali di pianificazione e agli obiettivi di sostenibilità dello sviluppo del territorio, evidenziare i potenziali impatti negativi sul territorio ed individuare le misure idonee per mitigarli e ridurli. Per i piani urbanistici previsti dalla L.R. 20/2000, la ValSAT assume anche il valore di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai sensi della Direttiva 2001/42/CE

"Concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale” (detta Direttiva VAS), recepita dal Testo Unico sull'Ambiente (D. Lgs 152/2006 e s.m.i.) e dalla L.R. 9/2008.

In seguito, la Regione Emilia-Romagna ha recepito la normativa nazionale in materia di valutazione ambientale (D. Lgs 152/2006), mediante la L.R. n. 6/2009 “Governo e riqualificazione solidale del territorio”.

La L.R. n. 20/2000 è stata sostituita dalla L.R. n. 24/2017 “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”. Per i piani e programmi che non rientrano nell’ambito di applicazione della L.R. 24/2017, si applica la normativa nazionale (D. Lgs 152/2006).

Pagina 7 di 82 Perciò, poiché la ValSAT si applica unicamente agli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica previsti dalla stessa L.R. 20/2000 e s.m.i. e non alla generalità dei piani e programmi, e poiché il PUMS non è un piano urbanistico ma un piano strategico, si è convenuto utilizzare la normale procedura di VAS, stabilita dal D. Lgs 152/06 e regolata a livello regionale dalle L.R. 9/2008 e L.R. 13/2015.

In sintesi, per tutti gli altri piani e programmi non inclusi esplicitamente nella L.R. 20/2000, la Regione non ha previsto uno specifico e organico apparato normativo, ma ha fornito, relativamente alla VAS, indicazioni sull’applicazione regionale del D. Lgs n. 152/2006. Si tratta, prima di tutto, della Circolare dell’Assessore all’Ambiente e Sviluppo Sostenibile del 12/11/2008 “Prime indicazioni in merito all’entrata in vigore del D.

Lgs n.4 del 16/01/2008, correttivo del Titolo II del D. Lgs 152/2006, relativo a VAS, VIA e IPPC e del titolo I della L.R. 13 giugno 2008, n.9”, con la quale sono puntualizzate le modalità di applicazione della VAS e della verifica di assoggettabilità a VAS nel contesto regionale, anche con riferimento agli aspetti procedurali.

Inoltre, la L.R. 13/2015 e s.m.i. e la relativa DGR 2170/2015 chiariscono gli aspetti procedurali connessi alla VAS nell’ambito della riforma del sistema di governo regionale e locale. Le competenze, le procedure e le tempistiche delle valutazioni ambientali sono, infatti, descritte nella DGR 2170/2015 “Direttiva per lo svolgimento delle funzioni in materia di VAS, VIA, AIA e AUA in attuazione della L.R. 13/2015”. In particolare, la citata delibera, al punto 2, specifica che i procedimenti di Verifica di Assoggettabilità, VAS nonché ValSAT relativi ai piani territoriali provinciali di cui alla L.R. 20/2000 e per gli altri piani e programmi, di competenza della Regione ai sensi della L.R. 9/2008, continuano ad essere svolti secondo le attuali modalità dal competente servizio regionale (Servizio Valutazione Impatto e Promozione Sostenibilità Ambientale). Inoltre, ai sensi dell’art. 15, commi 1 e 5, sono affidate alla competenza della Regione i procedimenti di Verifica di Assoggettabilità e VAS relativi a piani e programmi comunali non urbanistici. Tali procedimenti sono svolti dal competente servizio regionale.

Dal punto di vista procedurale occorre ricordare infine la DGR n.1795 del 31/10/2016 ad oggetto

“Approvazione della direttiva per lo svolgimento delle funzioni in materia di VAS, VIA, AIA ed AUA della L.R.

n.13 del 2005. Sostituzione della Direttiva approvata con DGR n.2170/2015”.

In seguito, la DGR 1082/2015 “Protocollo d’Intesa tra la Regione Emilia-Romagna, la Città Metropolitana di Bologna ed i comuni sottoscrittori aderenti per l'elaborazione delle Linee di indirizzo del Piano Urbano della Mobilità Sostenibile (PUMS)” evidenzia la necessità di “uniformare il quadro dei piani di settore dei maggiori comuni della Regione che si sono dotati di un PUT o di un PUM, o anche di entrambi in tempi diversi. In questo contesto, l’elaborazione dei PUMS è anche un’importante occasione di aggiornamento dei piani di settore vigenti (PUT e PUM). I PUMS dovranno recepire gli obiettivi e gli indirizzi fissati dal Piano Aria Integrato Regionale (PAIR) per il settore trasporti e mobilità sostenibile ai fini del rispetto dei valori limite di qualità dell’aria”. È risultato quindi “opportuno promuovere l’elaborazione e approvazione dei PUMS, per avere un quadro strategico anche a lungo termine delle politiche/azioni di settore dei maggiori comuni della regione”.

Un ulteriore chiarimento riguardo alla procedura di VAS nel caso dei PUMS è fornito dalle Linee Guida regionali di VAS per i PUMS, approvate con DGR n. 10602 del 04/07/2018. Nelle Linee Guida regionali viene infatti chiarito un aspetto importante che riguarda il tema delle autorità competenti. Tale documento non solo ribadisce che “la VAS accompagnerà l’intero percorso di formazione del Piano fino alla sua approvazione ed al suo monitoraggio in fase di attuazione”, ma stabilisce che:

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“l’Autorità competente alla VAS, di cui al titolo II del D. Lgs 152/2006, è la Regione Emilia-Romagna, poiché con la L.R. 13/2015 "Riforma del sistema di governo regionale e disposizioni su città metropolitana di Bologna, Province, Comuni e loro Unioni" dal 1° gennaio 2016 la competenza della Regione Emilia-Romagna è stata estesa, oltre ai piani e programmi di competenza regionale provinciale, ai piani e programmi comunali non urbanistici (art. 15, commi 1 e 5); ai sensi della DGR n. 1392 dell’8/09/2008, il Servizio Valutazione Impatto Ambientale e Promozione Sostenibilità Ambientale è stato individuato, ai sensi dell’art. 1, commi 3 e 5, della LR. 13 giugno 2008, n. 9, quale struttura competente per la valutazione ambientale di piani e programmi”.

Esse proseguono affermando che:

“l’Autorità competente regionale alla VAS dei PUMS consente una forte integrazione con il Servizio regionale

“Trasporto pubblico locale, mobilità integrata e ciclabili” in quanto titolare dell’attuazione del “Protocollo d’intesa tra Regione Emilia-Romagna e i Comuni aderenti all’Accordo di qualità dell’aria per l’elaborazione delle linee di indirizzo per lo sviluppo dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile (PUMS)” di cui alla DGR n.

1082/2015, al fine di valutazioni integrate efficaci dei PUMS e coerenti con i contenuti delle LG MIT e delle LG UE, e soprattutto un coordinamento effettivo fra tutti i PUMS e l’azione regionale (sia in riferimento al PRIT che rispetto all’efficacia dell’utilizzo dei fondi POR FESR 2014-2020)”.

In estrema sintesi, nel caso in esame del PUMS, l’Autorità Competente e l’Autorità procedente non coincidono. Infatti, l'Autorità procedente, nel processo di adozione-approvazione del PUMS in oggetto, è il Comune di Santarcangelo di Romagna, mentre l’Autorità competente per gli adempimenti previsti in materia di Valutazione Ambientale Strategica sul Piano medesimo è la Regione Emilia-Romagna, Servizio Valutazione Impatto e Promozione Sostenibilità Ambientale (VIPSA), che esprimerà il Parere motivato, tenuto conto delle osservazioni presentate e degli esiti della consultazione, a conclusione della procedura di VAS, ai sensi dell'art. 15 del D. Lgs 152/2006 e s.m.i.

Il fatto che l’Autorità competente alla VAS dei PUMS sia la Regione Emilia-Romagna nella figura del “Servizio VIPSA” è dovuta al fatto che con la L.R. 13/2015 la competenza della Regione Emilia-Romagna è stata estesa, oltre ai piani e programmi di competenza regionale provinciale, ai piani e programmi comunali non urbanistici, quali il PUMS.

Seppur questo rappresenti, da un lato, in qualche modo una anomalia, sicuramente però, dall’altro, questo consente una forte integrazione con il Servizio “Trasporto pubblico locale, mobilità integrata e ciclabili”

titolare dell’attuazione del “Protocollo d’intesa tra Regione Emilia-Romagna e i Comuni aderenti all’Accordo di qualità dell’aria per l’elaborazione delle linee di indirizzo per lo sviluppo dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile (PUMS)” di cui alla DGR 1082/2015, al fine di valutazioni integrate efficaci dei PUMS e coerenti con i contenuti delle LG MIT e delle LG UE. Tale collaborazione ha consentito un coordinamento effettivo fra tutti i PUMS e l’azione regionale (sia in riferimento al PRIT che rispetto all’efficacia dell’utilizzo dei fondi POR FESR 2014-2020), nonché la produzione del presente contributo, frutto della sinergia in progress e dell’interazione con le procedure di VAS dei PUMS, ma soprattutto con la competenza dei tecnici incaricati dalle pubbliche amministrazioni dell’elaborazione dei PUMS e delle rispettive VAS, con spunti interessanti assunti anche da alcune esperienze extra-regionali (PUMS di Milano, Spinea (VE), Lucca, Perugia, ecc.).

Perciò, posto che

• la VAS non è la VIA dei piani;

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• e che il PUMS non è un “nuovo piano” ma un “piano di coordinamento strategico” che porta, da un lato, a sistema tutto quanto riguarda la mobilità di un territorio (piani, programmi, politiche-azioni), e che agisce, dall’altro, quindi non tanto sulle infrastrutture ma sui comportamenti di mobilità, e quindi anche sugli stili di vita, avendo quale obiettivo il benessere socio-ambientale dell’intera comunità;

Le caratteristiche fondamentali che dovrebbe avere un PUMS e la sua VAS, come chiarito nell’Allegato 1 delle Linee Guida regionali di VAS per i PUMS, sono quindi:

• che il PUMS sia un prodotto collettivo dell’intero Comune e non di un solo settore: perché un piano (di questo tipo) ha inevitabilmente implicazioni (“effetti”) con tutti i settori della pubblica amministrazione (urbanistica, scuola, servizi sanitari, ambiente, ecc.) e quindi non può non prevedere il coinvolgimento di tutti questi settori;

• che sia effettivamente strategico e che quindi abbia un ampio ventaglio di obiettivi (Cfr. LG UE e LG MIT) [in quanto strategico sarebbe utile che l’ambito dello stesso non fosse (solo) il territorio comunale ma avesse a riferimento la “città effettiva”, ovvero aree nelle quali si concentrano le relazioni di prossimità quotidiane casa-lavoro, casa-studio, ecc. (Cfr. Unione Europea ESPON - European Observation Network for Territorial Development and Cohesion)]

• che coinvolga non solo gli stakeholder ma anche la popolazione (che normalmente non viene coinvolta nei processi decisionali) visto che parliamo di mobilità “indotta” da abitudini, stili di vita, comportamenti;

• che non cerchi quindi solo il consenso ma che cerchi la condivisione (dal quadro conoscitivo, agli obiettivi, alle politiche-azioni; pur con la consapevolezza che ci sono sensibilità diverse sul tipo di partecipazione e sul come farla);

• che la VAS sia fortemente integrata alla formazione del piano agendo come un sistema di supporto all’elaborazione e alla decisione;

• che abbia un adeguato e coerente pacchetto di indicatori (almeno uno per ciascun obiettivo);

• ma soprattutto che assuma una logica (approccio) multicriteriale (considerando quindi anche valutazione economiche delle politiche-azioni: Cfr. “tipo” analisi costi-benefici).

Chiarito perciò che, nel caso della Regione Emilia-Romagna, non sono previste per i PUMS indicazioni diverse da quelle ordinarie definite dal D. Lgs 152/2006, si procederà quindi ad una procedura completa di VAS aderendo a quanto previsto dalle Linee Guida del MIT e da quelle regionali che prevedono che “la VAS accompagnerà tutto il percorso di formazione del Piano fino alla sua approvazione” inserendo la fase di VAS in una fase intermedia fra la definizione partecipata dello scenario di piano e l’adozione del piano¹.

Per tutte le ragioni elencate finora, di seguito si farà dunque riferimento prevalentemente alla norma nazionale preminente.

La procedura che verrà quindi adottata prevede i seguenti passi principali:

1) sviluppo di una fase preliminare di orientamento (spesso definita di “scoping”) basata sulla predisposizione di un Rapporto Preliminare (definito al comma 1 dell’art. 13 del D. Lgs 152/06 e

1 Il punto 2 delle linee guida stabilisce la seguente sequenza: a) Definizione del gruppo interdisciplinare/interistituzionale di lavoro; b) Predisposizione del quadro conoscitivo; c) Avvio del percorso partecipato; d) Definizione degli obiettivi; e) Costruzione partecipata dello scenario di Piano; f) Valutazione ambientale strategica (VAS); g) Adozione del Piano e successiva approvazione; h) Monitoraggio.

Pagina 10 di 82 ripreso dal comma 1 dell’art. 23 del Regolamento regionale) avente lo scopo di orientare la valutazione e avviare la consultazione (la presente relazione rientra in questa fase iniziale);

2) consultazione con i soggetti competenti in materia ambientale (SCMA), gli enti territoriali interessati;

3) redazione del Rapporto Ambientale sulla base di quanto previsto dalla norma e di quanto emerso a seguito della consultazione sul Rapporto Preliminare;

4) partecipazione e consultazione del pubblico e dei soggetti competenti in materia ambientale (SCMA) e gli enti territoriali interessati;

5) valutazione del rapporto ambientale e degli esiti i risultati della consultazione;

6) espressione del parere motivato da parte dell’autorità competente e conseguente adeguamento del documento di piano e del rapporto ambientale alle eventuali condizioni e osservazioni contenute nel citato parere motivato;

7) decisione e successiva fase di monitoraggio.

Figura 1 Schema della procedura di VAS

Pagina 11 di 82 Di seguito si forniscono alcuni dettagli operativi su queste singole fasi della procedura di VAS.

1) Fase preliminare di orientamento

In questa fase l’attività riguarda principalmente la predisposizione del presente Rapporto Preliminare che ha lo scopo di avviare la consultazione con l'autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale (SCMA).

Sia la norma nazionale che quella regionale non stabiliscono in maniera specifica i contenuti del rapporto richiedendo che essa contenga informazioni sui “possibili impatti ambientali significativi dell'attuazione del piano o programma” con lo scopo di “definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel successivo Rapporto Ambientale”.

Non esistendo un preciso standard di riferimento, ogni Rapporto Preliminare è elaborato in funzione della specificità del caso anche in relazione allo stadio di maturazione della proposta di piano.

Nella prassi, un Rapporto preliminare contiene, generalmente, informazioni sui seguenti aspetti:

• l’inquadramento normativo di riferimento;

• la descrizione dei contenuti principali del piano;

• i temi di attenzione in relazione ai probabili impatti prevedibili;

• la tipologia e il livello di approfondimento delle analisi che si prevede di elaborare;

• la specificazione della metodologa di valutazione e delle modalità più opportune per una analisi completa delle performances negative e positive del Piano;

• la bozza di indice del Rapporto Ambientale;

• l’elenco degli SCMA da coinvolgere con annesso questionario atto a facilitarne il coinvolgimento.

Nel caso in esame ci si atterrà a tale organizzazione del documento.

2) Consultazioni con gli SCMA

L’attività di consultazione a valle della predisposizione del Rapporto preliminare e della proposta di Piano verrà facilitato dalla predisposizione di un questionario per i vari soggetti coinvolti. Il questionario permetterà di disporre di una organizzazione omogenea delle osservazioni. Queste, allo scadere della finestra temporale prevista dalla norma, ovvero 90 giorni dall’invio del rapporto preliminare, saranno analizzate dal gruppo di lavoro e saranno oggetto di recepimento o di controdeduzioni che confluiranno nel Rapporto Ambientale la cui redazione, comunque, nulla osta che possa essere avviata anche prima dello scadere dei 90 giorni previsti.

3) Redazione del Rapporto Ambientale

La redazione del Rapporto Ambientale costituisce il contributo tecnico più rilevante di tutto il processo di VAS e seguirà gli standard previsti dall’art. 13 e dall’allegato VI del D. Lgs 152/06 operando su un PUMS in versione definitiva.

Il comma 4 dell’art. 13 precisa che “nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull'ambiente e

Pagina 12 di 82 sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma stesso”.

L'allegato VI al D. Lgs 152/06 riporta le informazioni da fornire nel Rapporto Ambientale precisando che tali informazioni vanno fornite “nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma”. Il Rapporto Ambientale deve inoltre dar conto della fase di consultazione eseguita nella fase precedente di orientamento evidenziando come sono stati presi in considerazione i contributi pervenuti.

I contenuti previsti dal citato Allegato VI sono i seguenti:

a) illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano o programma e del rapporto con altri pertinenti piani o programmi;

b) aspetti pertinenti dello stato attuale dell'ambiente e sua evoluzione probabile senza l'attuazione del piano o del programma;

c) caratteristiche ambientali, culturali e paesaggistiche delle aree che potrebbero essere significativamente interessate;

d) qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, culturale e paesaggistica, quali le zone designate come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, nonché i territori con produzioni agricole di particolare qualità e tipicità, di cui all'art. 21 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228.

e) obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale;

f) possibili impatti significativi sull'ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l'interrelazione tra i suddetti fattori.

Devono essere considerati tutti gli impatti significativi, compresi quelli secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi;

g) misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo più completo possibile gli eventuali impatti negativi significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o del programma;

h) sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o difficoltà derivanti dalla novità dei problemi e delle tecniche per risolverli) nella raccolta delle informazioni richieste;

i) descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio e controllo degli impatti ambientali significativi derivanti dall'attuazione del piano o del programma proposto definendo, in particolare, le modalità di raccolta dei dati e di elaborazione degli indicatori necessari alla valutazione degli impatti, la periodicità della produzione di un rapporto illustrante i risultati della valutazione degli impatti e le misure correttive da adottare;

j) sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere precedenti.

4) Partecipazione e consultazione del pubblico e dei soggetti competenti in materia ambientale (SCMA) e degli enti territoriali interessati

Pagina 13 di 82 In analogia alla fase di scoping, anche il RA, unitamente al documento di Piano nella sua versione aggiornata generata dagli approfondimenti tecnici e dal completamento del processo partecipativo, è soggetto a una fase di consultazione secondo le forme previste dal D. Lgs 152/06 e dalle normative regionali.

Tale fase si avvia con un annuncio mediante la pubblicazione di un avviso nel Bollettino Ufficiale della regione.

Autorità procedente e competente mettono, altresì, a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web.

Entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione dell'avviso chiunque potrà prendere visione della proposta di PUMS del relativo Rapporto Ambientale e presentare proprie osservazioni.

5) Valutazione del Rapporto Ambientale e degli esiti i risultati della consultazione

Durante la fase di consultazione del pubblico e nei 90 giorni successivi, come previsto dall’art. 15 del D. Lgs.

152/06, l'autorità competente, in collaborazione con l'autorità procedente, svolge le attività tecnico-istruttorie, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati nella fase di consultazione.

6) Espressione del parere motivato da parte dell’autorità competente e conseguente adeguamento del documento di piano e del Rapporto Ambientale alle eventuali condizioni e osservazioni contenute nel parere motivato

Come già accennato l’autorità competente esprime il proprio parere motivato entro il termine di 90 giorni a decorrere dalla conclusione della precedente fase di consultazione.

La fase di espressione del parere motivato vede coinvolto il Comune di Santarcangelo nell’azione di revisione sia dei contenuti del Piano che del Rapporto Ambientale a seguito di quanto previsto nel parere motivato che potrà contenere richieste di modifica o adeguamento conseguenti all’istruttoria e al ricevimento dei diversi

Nel documento Comune di Santarcangelo di Romagna. Piano Urbano della Mobilità Sostenibile Rapporto Preliminare VAS. Maggio Versione 01. (pagine 6-15)