LE IPOTESI DI SANATORIA: LA SANATORIA “A REGIME” & IL “CONDONO ECCEZIONALE”

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Come anticipato, la legge n. 308/2004 introduce due forme di sanatoria degli interventi realizzati su aree vincolate ai sensi del Codice Urbanistico, l’una rivolta, per così dire, al passato: il c.d. condono eccezionale, l’altra per ciò che attiene ad una sorta di inserimento “a regime” nel contesto territoriale tutelato, di opere abusive comunque ritenute di entità minore e dunque sanabili.

Tali forme di sanatoria sono fisicamente separate all’interno della legge Delega e, segnatamente, nel comma 36 (sanatoria a regime) e nel comma 37( condono eccezionale).

LA SANATORIA “ A REGIME ”:

La possibilità di sanare interventi realizzati su aree tutelate di pregio paesaggistico, è prevista in via generale e, dunque, da qui l’espressione “ a regime”. Si prevede questo tipo di sanatoria al verificarsi di tre ipotesi:

1. Per i lavori realizzati in assenza o difformità dell’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati

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2. Per l’impiego di materiali in difformità dell’autorizzazione paesaggistica

3. Per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria

Al verificarsi di suddette ipotesi è prevista la sanatoria a regime poiché si tratta di interventi di minore impatto, seppur abusivi, e comunque ritenuti pur sempre paesaggisticamente compatibili.

Detto questo, sorge un profilo problematico, che è quello che attiene proprio al procedimento di valutazione della compatibilità paesaggistica ex post di un dato intervento. L’art. 181 del Codice Urbanistico, infatti, si limita a prevedere che il proprietario o possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi, presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni.

Con riferimento a tale disposizione, la Legge Delega richiede un particolare sforzo interpretativo.

Sul versante soggettivo la disposizione in commento utilizza una espressione ampia in relazione al soggetto cui è riconosciuta la facoltà di richiedere l’accertamento

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paesaggistico, potendo quest’ultimo coincidere

indifferentemente, con il proprietario, con il possessore o il detentore a qualsiasi titolo.

In proposito si rileva la differenza tra l’art 181 del Codice Urbanistico con l’art 36 del Testo Unico dell’edilizia (d.p.r. 380/2001) che disciplina termini e modalità dell’accertamento di conformità urbanistica, riconoscendo la facoltà di richiedere l’accertamento al responsabile dell’abuso e all’attuale proprietario dell’immobile.

Sempre rimanendo sul piano soggettivo, il comma 1 quater dell’art. 181 del Codice Urbanistico, prevede che la domanda debba essere presentata all’autorità preposta alla gestione del vincolo; tuttavia si riscontrano difficoltà nell’applicazione concreta, oltre che nell’interpretazione, in relazione al procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica poiché scarnamente delineato.

In primo luogo, infatti, vi è una totale assenza di indicazioni in ordine alla documentazione da allegare alla domanda di accertamento, comportando evidenti slittamenti nei tempi di fronte a domande parzialmente documentate, di cui verranno richieste le dovute integrazioni.

In questo contesto le Regioni (o i comuni in caso di delega delle funzioni relative alla materia della tutela del paesaggio), in forza dell’art 117 Cost., possono introdurre una regolamentazione, per quanto di propria competenza, del procedimento di sanatoria previsto dal comma 1 quater dell’art. 181 del Codice Urbanistico.

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In ultima analisi, dobbiamo prendere in considerazione la disciplina, abbastanza recente, che risale ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2005, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale nel 2006, relativo ai criteri di redazione e ai contenuti della relazione paesaggistica da allegare alla domanda di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Per quanto riguarda i “tempi” del procedimento in esame, come abbiamo accennato sopra, si sono previsti due momenti:

1. Entro novanta giorni dalla presentazione della domanda,la competente Soprintendenza emette il proprio parere vincolante;

2. Entro i successivi novanta giorni (dunque entro centottanta giorni complessivi), l’Autorità Competente si pronuncia sulla domanda.

Dunque il parere della Soprintendenza è espressamente qualificato come vincolante, per questo la decisione finale dell’Amministrazione Competente statale si colloca in un contesto di “codecisione” .111

Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa è pacifica nel ritenere che i termini sopraindicati, in realtà, non possono essere considerati perentori, lasciando in capo all’Amministrazione il potere/dovere di concludere il procedimento anche una volta che sia decorso il termine

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previsto dalla legge e, purchè a distanza ragionevole, stante il carattere sollecitatorio del predetto termine.112

In ogni caso al trasgressore/istante è assicurata la possibilità di impugnare il silenzio serbato dall’Amministrazione procedente.

Inoltre, in quella stessa occasione, lo Stato, muovendo dal ruolo di cooperazione con le Regioni nell’esercizio concorrente delle funzioni di tutela paesaggistica, e rispettando il principio di leale collaborazione, ha previsto la possibilità per le Regioni di integrare i contenuti della relazione paesaggistica e possono pure introdurre semplificazioni ai criteri di redazione della relazione paesaggistica .

L’introdotto comma 1 quinquies, dell’art 181 del Codice contiene una norma di chiusura che tiene conto della possibilità che il trasgressore/istante non intenda portare avanti l’eventuale domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica.

Con tale disposizione l’ordinamento riconosce al trasgressore che, a seguito del c.d. ravvedimento operoso, proceda, previa demolizione, alla rimessione in pristino delle aree o degli immobili tutelati (e violati) , il beneficio di estinguere il reato. Ai fini di ottenere tale effetto estintivo, è tuttavia richiesto che la rimessione in pristino avvenga prima che quest’ultima sia disposta d’ufficio dall’Autorità amministrativa.

Giova, inoltre, evidenziare che anche la Corte di Cassazione113 ha avuto modo di pronunciarsi sui tratti e sulla

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portata dei tratti della rimessione in pristino e del beneficio di estinzione del reato, procedendo ad una interpretazione restrittiva della norma premiale.

La Corte di Cassazione ha, infatti, sostenuto che l’ordine impartito dall’autorità amministrativa e l’intimazione a ripristinare lo stato dei luoghi che è rivolto all’autore dell’abuso, ove rimanga inadempiuto dà luogo ad esecuzione d’ufficio a spese dell’obbligato.

La nuova fattispecie estintiva può configurarsi soltanto se l’autore dell’abuso si attivi spontaneamente alla rimessione in pristino e, quindi, prima che la P.A. la disponga, perché l’effetto premiale può realizzarsi solo in presenza di una condotta che anticipa l’emissione del provvedimento amministrativo di ripristino. Dunque non avremo effetto estintivo del reato nel caso in cui l’ordine sia stato disposto d’ufficio e l’imputato abbia effettuato il ripristino anticipando l’esecuzione materiale da parte della P.A.

Qualora, infine, il procedimento in esame si concluda con

l’accoglimento della domanda presentata dal

trasgressore/istante e, dunque, con l’accertamento ex post della compatibilità paesaggistica degli interventi realizzati,matura solo l’effetto di depenalizzazione, ossia l’inapplicabilità del regime sanzionatorio penale, fermi restando sia l’applicazione delle discipline ordinarie in tema di regolazione dell’attività edilizia in zona vincolata e, dunque, la regolarizzazione (eventuale) dell’intervento posto in essere dal

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punto di vista urbanistico-edilizio e dal punto di vista della disciplina sulla tutela del paesaggio.114

IL CONDONO ECCEZIONALE

La legge delega 308/2004 ,inoltre, accanto ad una sanatoria “a regime” per il futuro, limitata ad irregolarità ritenute di tenue entità, si distingue per aver introdotto un condono rivolto al passato ed in quanto tale, eccezionale.

Dal momento che tale forma di sanatoria attiene a violazioni commesse in relazione a beni paesaggistici, è stata utilizzata l’espressione di “condono paesaggistico” al fine di distinguerlo dagli ordinari condoni edilizi.

Il comma 37 dell’articolo unico della legge 308/2004 prevede che per i lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004 senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, l’accertamento di compatibilità paesaggistica dei lavori effettivamente eseguiti , anche rispetto all’autorizzazione eventualmente rilasciata, comporta l’estinzione del reato di cui all’art 181 d.lgs.n.42/2004, alle seguenti condizioni:

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che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesaggistica ove vigenti, o altrimenti siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico. che i trasgressori abbiano previamente pagato la

sanzione pecuniaria prevista, maggiorata da un terzo alla metà ed in più anche una sanzione pecuniaria aggiuntiva determinata dall’autorità amministrativa competente, tra un minimo di tremila euro ad un massimo di cinquantamila euro.

Da quanto detto sinora, possiamo ricavare, riassumendo, gli elementi essenziali e costitutivi della suddetta forma di condono:

a. regime eccezionale limitato ad un dato periodo di tempo.

b. previsione dell’effetto estintivo sul piano penale, conseguente all’accertamento ex post della compatibilità paesaggistica dell’intervento, che a sua volta è subordinato alla sussistenza delle condizioni previste dalla legge e al pagamento di due sanzioni pecuniarie.

Uno dei più attenti commentatori della disciplina sul condono eccezionale115 ha avuto modo di rilevare e sottolineare che la

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disciplina su tale condono, prevista nella l. 308/2004, nell’espressione in cui afferma la “data di barriera” per il condono al 30 settembre 2004, periodo entro e non oltre il quale siano stati compiuti i lavori, si appoggia al concetto previsto nella legge 47/1985 secondo cui si intendono ultimati quegli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente.

Ciò posto, appare pienamente ragionevole applicare analogicamente anche al condono paesaggistico l’insieme delle indicazioni normative e giurisprudenziali fornite in relazione al concetto di ultimazione dei lavori, previsto dalla disciplina del condono edilizio.

Inoltre, per quanto riguarda il riferimento alla delimitazione in via generale dell’ambito di applicazione della legge, si osserva che la legge delega contempla due sole ipotesi di realizzazione dei lavori senza autorizzazione o in difformità da essa.

Dunque l’applicazione del condono paesaggistico eccezionale è prevista nell’ipotesi del c.d. abuso formale, cioè in assenza del titolo legittimante l’intervento, e nell’ipotesi del c.d. abuso

sostanziale, ossia in caso di difformità dell’autorizzazione.

Resta in piedi, tuttavia, il problema della regolamentazione del procedimento di esame della domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi realizzati, atteso che il successivo comma 39 si limita a prevedere che il

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proprietario, possessore, detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati all’intervento, presenta la domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica all’autorità preposta alla gestione del vincolo entro il termine perentorio del 31 gennaio 2005; l’autorità competente si pronuncia sulla domanda,previo parere della soprintendenza. Di fronte al silenzio del Legislatore in ordine al procedimento in commento, deve essere tentata la via dell’interpretazione. A tal proposito non appare azzardato estendere, in via analogica, anche al condono eccezionale le indicazioni offerte in relazione alla procedura per l’esame delle domande per la c.d. sanatoria “a regime”.

L’unica differenza riguarda il parere della soprintendenza che, nella disciplina del condono eccezionale è previsto senza alcuna specificazione.

Altro problema che si presenta, è quello relativo ai criteri di calcolo e alla concreta determinazione delle sanzioni pecuniarie previste, che devono essere versate dal trasgressore al fine di soddisfare le condizioni per il rilascio del condono paesaggistico.

In proposito, può sostenersi che trovino spazio, anche in questa ipotesi, in via analogica, i criteri di determinazione della sanzione pecuniaria, in ordine ai quali il Consiglio di Stato116 ha avuto modo di precisare che i parametri e le modalità per la

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quantificazione dell’indennità risarcitoria per le opere realizzate in aree sottoposte a vincolo, sono sganciate dal valore di mercato del bene, assumendo quale canone di valutazione il 3% del valore di estimo dell’unità immobiliare, con il diverso incremento della predetta aliquota eventualmente determinata dalla Regione.