LE STAGIONI DELL’ABUSIVISMO EDILIZIO e LA LEGGE 47/

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“Molte città del mondo moderno si espandono abusivamente fuori dalle regole dettate dalle istituzioni. Le dimensioni che l’abusivismo sta assumendo nel nostro Paese sono dimensioni a dir poco spropositate e continuano ad estendere velocemente il proprio perimetro. Esso si configura come un vero e proprio macigno sulla strada dello sviluppo urbano, arrivando a consumare e logorare il territorio, bruciandone le risorse ambientali, condizionandone la qualità dei servizi e tarpando le ali alla pianificazione , impedendo uno sviluppo urbano ordinato e razionale.”26

Alla luce di quanto appena esposto, risulta opportuno fornire qualche indicazione in merito alle cause che hanno scatenato e favorito la nascita e lo sviluppo delle costruzioni abusive. Nella prima metà del novecento si portarono a compimento diverse importanti trasformazioni nella previsione legale delle materie riferite agli immobili e nella gestione del territorio, ma fu dopo la seconda guerra mondiale che si ebbero le prime

ondate di diffusa edificazione in spregio

delle normative urbanistiche ed edili.

E’ nelle periferie della città che nasce la prima generazione dell’ abuso: con l’ esodo delle classi più povere afflitte da anni di guerra, la popolazione arriva ai margini delle grandi città per trovare casa, un riparo, un luogo in cui ricominciare a vivere degnamente.

Dopo questa prima ondata ne arrivò una seconda negli anni ’70, in concomitanza con la prima grande crisi energetica del dopoguerra. Questa seconda generazione di abusivismo nasce però da ragioni diverse e da diversi attori. L’abuso

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edilizio di quegli anni riguarda principalmente la nuova borghesia e le seconde case; al mare o in montagna la seconda casa assicura un investimento sicuro dove far confluire il denaro guadagnato con la piccola impresa familiare o semplicemente quello in nero da riciclare. Questa nuova tipologia di abuso ha frammentato le nostre coste, sventrato colline e montagne, deturpando il paesaggio in maniera irreparabile. Sono di quegli anni termini come ecomostri o ecomafie. Basta osservare la costa sud della Sicilia, da Ragusa ad Agrigento per vedere cosa l’ abuso edilizio abbia prodotto.

In nessuno dei due casi è perdonabile questo tipo di atteggiamento ma mentre il primo è nato per il bisogno della prima casa, il secondo è figlio del benessere sopraggiunto e dell’ interesse privato prima di tutto.27

Il disordine e l'individuale improvvisazione con cui erano state realizzate le nuove costruzioni, infatti, aveva marchiato il territorio con segni indelebili, molte peraltro erano state edificate su terreni di proprietà del demanio, "impossessandosi" di territori di grande valore naturalistico ed influendo pertanto in modo irrimediabile sul preesistente ecosistema.

Attualmente con la sopraggiunta crisi globale si riaffaccia alla porta una terza generazione di abusi che per certi versi assomiglia molto alla prima; con la perdita del lavoro molte famiglie tornano ad occupare illegalmente alloggi popolari o a costruire senza permessi piccole abitazioni su terreni di proprietà. Questo fenomeno si è acuito con l’ attuale

27 _{“Far west nei centri storici,sotto l’impalcatura l’inganno” 2012 ; ” […]reati}

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situazione economica ma prosegue fin dagli anni ’80, in maniera più o meno evidente; nel 1994 e nel 2003 sono stati attuati altri due condoni edilizi.

La soluzione al fenomeno dell’abusivismo risale alla metà degli anni ’80, stiamo parlando della Legge 47/1985 (in seguito modificata ed integrata), in particolare di alcuni articoli28 che entrano nel merito dell’ edificazione senza autorizzazione, della responsabilità di chi procede alla costruzione, di edificazione abusiva e di condono edilizio;

in particolare per quanto riguarda la “responsabilità del titolare della concessione, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori”, viene evidenziato che: il titolare della concessione, il committente, e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché - unitamente al direttore dei lavori con esclusione di quanti altri siano a qualsiasi titolo coinvolti nell'attività edilizia - a quelle della concessione ad edificare e alle modalità esecutive stabilite dalla medesima.

Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l'esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso.

Inoltre, il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni della concessione edilizia, fornendo al sindaco

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contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa.

Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto alla concessione, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al sindaco. In caso contrario il sindaco segnala al consiglio dell'ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall'albo professionale da tre mesi a due anni.

Per quanto riguarda, poi, le “opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali”, la legge dell’ 85 sottolinea che: sono opere eseguite in totale difformità dalla concessione quelle che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione, da quello oggetto della concessione stessa, ovvero nel caso di esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti .

Detto ciò, il sindaco accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione, in totale difformità dalla medesima ovvero con variazioni essenziali ed ingiunge la demolizione.

A questo punto, se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area in questione sono acquisiti di diritto gratuitamente dal patrimonio del comune.

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L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

L'opera, una volta acquisita dal Comune, deve essere demolita con ordinanza del sindaco a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.

Per quelle opere abusivamente eseguite su terreni sottoposti, in base a leggi statali o regionali, a vincolo di inedificabilità, l'acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle Amministrazioni cui compete la vigilanza sull'osservanza del vincolo. Tali Amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell'abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l'acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune.

Più nello specifico, il caso di “opere eseguite senza autorizzazione”, comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse. In caso di richiesta dell'autorizzazione in sanatoria in corso di esecuzione delle opere, la sanzione è applicata nella misura minima.

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Qualora le opere siano eseguite in assenza di autorizzazione in dipendenza di calamità naturali o di avversità atmosferiche dichiarate di carattere eccezionale la sanzione non è dovuta. Inoltre, quando le opere realizzate senza autorizzazione consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo29, eseguiti su immobili comunque vincolati da leggi statali e regionali nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l'Autorità competente a vigilare sull'osservanza del vincolo, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del contravventore ed irroga una sanzione pecuniaria. Infine, qualora gli interventi sopradetti vengano eseguiti su immobili, anche non vincolati30, il sindaco richiede, all'Amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali, apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al primo comma. Qualora il parere non venga reso entro centoventi giorni dalla richiesta, il sindaco provvede autonomamente. In tali casi non trova applicazione la sanzione pecuniaria.

Per quel che riguarda, invece, più da vicino, le “opere eseguite in parziale difformità dalla concessione”, ecco che cosa succede: le opere eseguite in parziale difformità dalla concessione sono demolite a cura e spese dei responsabili dell'abuso entro il termine congruo, e comunque non oltre centoventi giorni, fissato dalla relativa ordinanza del sindaco.

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di cui alla lettera c) del primo comma dell'art. 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457

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compresi nelle zone indicate nella lettera A dell'art. 2 del D.M. 2 aprile 1968, pubblicato nella G.U. n. 97 del 16 aprile 1968

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Dopo tale termine sono demolite a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell'abuso.

Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte dell’opera eseguita in conformità, il sindaco applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione31 della parte dell'opera realizzata in difformità dalla concessione, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura dell'Ufficio Tecnico Erariale, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

Mentre, per quelle “opere eseguite su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici”, qualora sia accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ad edificare, ovvero in totale o parziale difformità dalla medesima, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il sindaco ordina, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo, previa diffida al responsabile dell'abuso, la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi. La demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese dei responsabili dell'abuso.

Per concludere il nostro excursus relativo alla legge 47/1985, non possiamo non parlare della “sanatoria delle opere abusive” finora analizzate. La legge esplica il se e il come possa avvenire suddetta sanatoria, prevedendo che, possono, su loro richiesta, conseguire la concessione o la autorizzazione in sanatoria i proprietari di costruzioni e di altre opere che risultino essere state ultimate entro la data del 15 ottobre 1983,eseguite:

a) senza licenza o concessione edilizia o autorizzazione a

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costruire prescritte da norme di legge o di regolamento, ovvero in difformità di esse;

b) in base a licenza o concessione edilizia o autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace, ovvero nei cui confronti sia in corso procedimento di annullamento o di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa.

Ai fini delle disposizioni sopradette, si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse

siano state completate funzionalmente.

Alla richiesta di sanatoria ed agli adempimenti relativi possono altresì provvedere coloro che hanno titolo a richiedere la concessione edilizia o l'autorizzazione32, nonché, salvo rivalsa nei confronti del proprietario, ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima.

Va ricordato, infine, che restano fermi i rapporti giuridici sorti sulla base delle medesime disposizioni anche ai fini dei provvedimenti che i comuni, in ordine alle richieste di sanatoria già presentate, devono adottare per la definitiva determinazione dell'oblazione ai sensi della legge.

In ultimo, giova analizzare anche la “somma da corrispondere a titolo di oblazione”, infatti come abbiamo detto anche sopra, i soggetti che hanno titolo a conseguire la concessione o

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l'autorizzazione in sanatoria delle opere abusive, devono previamente versare all'Erario, a titolo di oblazione, una somma determinata, con riferimento alla parte abusivamente realizzata, in relazione al tipo di abuso commesso e al tempo in cui l'opera abusiva è stata ultimata.

Qualora l'opera abusiva sia stata eseguita od acquistata al solo scopo di essere destinata a prima abitazione, del soggetto che richiede la sanatoria, e, questi vi risieda all'atto dell'entrata in vigore della presente legge, la somma dovuta a titolo di oblazione è ridotta di un terzo.

Tale riduzione si applica anche ai casi in cui l'alloggio destinato a prima abitazione, non sia ancora abitabile. Sono escluse da tale agevolazione le abitazioni qualificate di lusso33, nonché quelle classificate catastalmente nella cat. A/1. Tale agevolazione si applica per i primi 150 metri quadrati di superficie complessiva.

Qualora ricorrano le condizioni e non sussistano le esclusioni precedentemente riportate, i soggetti sono tenuti alla corresponsione dell'oblazione nella misura agevolata determinata dalla suddetta legge.

Laddove l'opera abusiva sia stata eseguita o acquistata nel territorio del comune ove, il soggetto che ne richiede la sanatoria, abbia la residenza, per essere adibita a prima abitazione di parenti di primo grado, l'ammontare

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ai sensi del D.M. 2 agosto 1969, pubblicato nella G.U. n. 218 del 27 agosto 1969

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dell'oblazione, anche in tal caso, è ridotta nelle misure indicate sempre dalla legge.

Infine, queste disposizioni di cui abbiamo appena parlato, si applicano anche in caso di ampliamento dell'abitazione e di effettuazione di alcuni tipi di interventi34 in assenza di permesso o in difformità dello stesso, sempre che ricorrano le

condizioni indicate nella legge.

Ricapitolando, nei casi suddetti, gli importi dovuti dal soggetto che richiede la sanatoria, sono ridotti. Di seguito l’elenco delle riduzioni:

a) riduzione di un terzo qualora le opere abusive riguardino costruzioni o impianti destinati all'attività industriale o artigianale con una superficie coperta complessiva inferiore a 3.000 metri quadrati; è invece moltiplicata per 1,5 qualora tale superficie sia superiore a 6.000 metri quadrati;

b) riduzione di un terzo qualora le opere abusive riguardino costruzioni destinate ad attività di commercio con una superficie complessiva inferiore a 50 metri quadrati o con l'eventuale superficie minima prevista a norma di legge; è invece moltiplicata per 1,5 o per 2 qualora tale superficie sia superiore, rispettivamente, a 500 metri quadrati;

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di cui alle lettere c) e d) dell'art. 31, primo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457

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c) riduzione di un terzo qualora l'opera abusiva sia destinata ad attività sportiva, culturale o sanitaria, o ad opere religiose o

a servizio di culto;

d) è ridotta di un terzo qualora l'opera abusiva sia destinata ad attività turistico-ricettiva o agri-turistica ed abbia una superficie utile complessiva non superiore a 500 metri quadrati; è invece moltiplicata per 1,5 qualora tale superficie sia superiore a 800

metri quadrati;

e) riduzione alla metà qualora l'opera abusiva sia realizzata nelle zone agricole in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze produttive dei coltivatori diretti o degli imprenditori agricoli a titolo principale.35

Da un’analisi della Legge ed in particolar modo di alcuni dei suoi articoli, emerge, da un punto di vista tecnico, laddove ciò non fosse escluso dai limiti previsti, la possibilità di autodenuncia del compiuto abuso, seguita da un versamento di una oblazione e di una coerente relazione tecnica che asseveri la bontà realizzativa dell'opera, al fine di condurre a regolarizzazione amministrativa e penale il fabbricato interessato, il c.d. condono.

Da un punto di vista sociale e politico, la legge prendeva finalmente atto della diffusione del fenomeno e, contemporaneamente alla previsione della sanatoria per alcune fattispecie di abuso, provvedeva a definire una

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regolamentazione dettagliata e teoricamente incisiva delle attività di fabbricazione.

Entrarono, con questa legge, in piena efficienza concetti giuridici sino ad allora enunciati principalmente in via teorica, come ad esempio il rigoroso rispetto dei vincoli (oltre al riordino degli stessi ed alla loro categorizzazione).

Le strette limitazioni imposte all'uso effettivo dei beni coinvolti (divieto di forniture di servizi, divieto di recepimento di eventuali atti di disposizione dei beni, divieto di lottizzazione, etc) avrebbero dovuto costituire imponenti deterrenti per il successivo riaffacciarsi del fenomeno.

Inoltre è da notare che sul fenomeno dell'illegalità edilizia in Italia pesa anche una particolare anomalia del nostro sistema giuridico: il fatto, cioè, che l'applicazione di sentenze che decretino la demolizione di edifici abusivi, o parti di essi, sia l'unico processo esecutivo non affidato al giudice

dell'esecuzione, ma sia invece di competenza

del sindaco del comune.

Questa “anomalia giuridica” produce effetti nefasti sull'effettiva esecuzione delle sentenze e sull'effetto deterrente della sanzione giuridica: è noto, infatti, che la demolizione di edificazioni abusive avviene soltanto per una trascurabile percentuale del totale di quelle disposte. In alcuni contesti locali si arriva perfino al paradosso che le poche gare di appalto bandite per demolizioni da eseguire vadano deserte quando gli immobili appartengono a un privato: le aziende, infatti, non presentano offerte per timore di ritorsioni.

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2.4 ABUSIVISMO EDILIZIO CONNESSO AL RISCHIO