PREMESSA: I PIANI DI LOTTIZZAZIONE

La lottizzazione rappresenta il primo caso di pianificazione contrattata, essa svolge il ruolo di far si che i nuovi insediamenti urbani non nascano all’insegna del disordine, ma siano guidati da un disegno. Questo fino a che nel ’42 la legge farà obbligo ad ogni comune di dotarsi di piani regolatori , sarà proprio allora che il piano di lottizzazione muterà diventando,da “piano urbanistico parziale” destinato ad operare in un ambito non ancora definito dal punto di vista normativo disciplinare, ad “anello fondamentale nella catena di pianificazione multilivello”.

Ma tale trasformazione verrà realmente percepita ed attuata dopo il 1967 quando la legge ponte detterà un’ampia normativa .49

Per il diritto urbanistico e per la giurisprudenza la lottizzazione, tecnicamente, è la frammentazione di un terreno che si effettua al fine di ricavarne porzioni individuali, separate fra loro, da poter vendere ad acquirenti privati o pubblici.

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In pratica, da un terreno di sufficiente superficie, si ricavano parti minori, dette "lotti", che diverranno unità distinte, sotto il profilo sia giuridico per quanto attiene alla proprietà, che amministrativo richiedendo tipicamente l'operazione di frazionamento catastale.

La lottizzazione è stata in passato strumento di speculazioni immobiliari, e per questo è regolamentata da apposita normativa.

Essa si può effettuare esclusivamente secondo le procedure previste ed in osservanza delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, in difetto di ciò, si ha lottizzazione abusiva, sanzionata ad esempio per effetto della legge n.47 del 1985, legge sul condono edilizio.

La contravvenzione di lottizzazione abusiva, punisce questa pratica, che è in genere finalizzata alla realizzazione di fabbricati in elusione di norme e vincoli che potrebbero limitarne i volumi, è per questo contrastata dall'ordinamento, per il quale ha natura di reato permanente e progressivo nell'evento, che giunge a compimento solo con l'ultimazione delle costruzioni.

Per la corretta esecuzione della lottizzazione, si richiede la presentazione di un apposito piano di lottizzazione, che, una volta approvato, diviene esso stesso strumento urbanistico. Ma andiamo ad approfondire quando detto sinora, analizzando i tipi di lottizzazione e le sanzioni previste dal nostro ordinamento.

81 3.2 LA LOTTIZZAZIONE VISTA COME STRUMENTO

URBANISTICO ALTERNATIVO AL PIANO

PARTICOLAREGGIATO & LA CONVENZIONE DI

LOTTIZZAZIONE

La lottizzazione può essere definita sostanzialmente come strumento urbanistico alternativo al piano particolareggiato, a seguito dell’entrata in vigore della legge del 1967, da ciò deriva il divieto assoluto di lottizzazione nei comuni sprovvisti di un piano regolatore.

Il contenuto del piano di lottizzazione non è determinato, ma deve ritenersi analogo a quello del piano particolareggiato. Nel silenzio della legge deve anche ritenersi applicabile al piano di lottizzazione il termine di validità decennale stabilito per il piano particolareggiato di esecuzione.

Il piano è, di regola, predisposto dai proprietari delle aree da lottizzare, nonché dai proprietari del solo diritto di superficie, qualora non si debbano effettuare modifiche di confini.50

Lo scopo del piano di lottizzazione, così come del piano particolareggiato è quella di creare un corretto ed equilibrato legame tra edifici vecchi ed edifici nuovi all’interno del comune, suddividendolo in lotti edificabili.

50 _{“Introduzione al diritto delle costruzioni”, Alfredo Fioritto, Giappichelli,}

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Al piano di lottizzazione si arriva attraverso un procedimento suddiviso in varie fasi:

l’istanza del proprietario o dei proprietari con annesso il progetto dello schema di convenzione,

dopodiché l’approvazione del progetto e dello schema di convenzione da parte del consiglio comunale,

il nulla osta dell’organo regionale competente in seguito al parere dell’organo tecnico regionale,

poi abbiamo la stipula della convenzione, la trascrizione di quest’ultima nei registri immobiliari, infine il rilascio della autorizzazione comunale.

Quanto schematizzato sopra, riguarda il procedimento ordinario per la lottizzazione, ma, è importante mettere in evidenza che esiste, in realtà, anche un procedimento speciale che esclude il momento regionale.

Al centro del procedimento appena visto sulla lottizzazione c’è la CONVENZIONE, per capire il suo significato, facciamo un passo indietro riprendendo il significato di “lotto” e di “lottizzare”: si parla di “lotto" con riferimento ad un appezzamento di terreno sta a significare una porzione di area idonea a consentire l'edificazione. Il vocabolo "lottizzare" evoca conseguentemente l'attività sia di natura giuridica, sia materiale intesa alla divisione di un terreno in tante particelle allo scopo di procedere su ciascuna di esse alla costruzione di edifici. Ciò solleva una cospicua serie di problematiche di natura urbanistica, fiscale e pratica.

Dunque servirà una convenzione di lottizzazione che disciplini il rilascio di concessioni edilizie, le quali attestino che l’area è idonea per realizzare delle opere di urbanizzazione in riguardo

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ad allacciamenti idrici, condotte fognanti, impianti di illuminazione, strade, marciapiedi ecc, ma idonea anche a scopo edificatorio in senso stretto, quindi per costruire un edificio o un insediamento a scopo abitativo. E, sempre la stessa convenzione di lottizzazione, servirà anche a stabilire gli oneri, in capo ai proprietari, per la realizzazione di opere primarie e secondarie.

Quanto al contenuto della convenzione di lottizzazione si evidenzia una parte necessaria di applicazione delle norme e del piano generale, ed una parte eventuale che invece riguarda la più opportuna determinazione dei modi e dei tempi di esecuzione del piano.

Più nello specifico la convenzione deve prevedere:

la cessione gratuita da parte dei proprietari lottizzatori delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

l’assunzione a carico degli stessi degli oneri finanziari per la realizzazione delle opere primarie di urbanizzazione e di una “quota-parte” per le opere secondarie di urbanizzazione;

la determinazione dei termini, non superiore a dieci anni, entro cui i privati devono eseguire le opere a loro carico;

le necessarie garanzie per l’adempimento degli obblighi stessi previsti dalla convenzione.51

Come abbiamo detto sopra, a carico dei privati viene prevista l'assunzione degli oneri delle opere di

51 _{“Introduzione al diritto delle costruzioni”,Alfredo Fioritto, Giappichelli,}

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urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi52.

Secondo una linea interpretativa, l'assunzione degli oneri in capo ai proprietari dei terreni interessati all'urbanizzazione determinerebbe la conclusione di un negozio volto alla

costituzione di un consorzio urbanistico

volontario, assoggettato alla disciplina della comunione in ordine alla distribuzione delle spese e dei pesi inerenti l'urbanizzazione.

Quale alternativa all'assunzione dei detti oneri, il Comune (d'accordo con le parti interessate) può deliberare che sia versato un contributo per le opere di urbanizzazione, e che il rilascio delle concessioni edilizie sia subordinato al versamento del contributo stesso.53

La scelta tra l'esecuzione diretta o il pagamento di un contributo è generalmente frutto dell'accordo delle parti, anche se non mancano leggi regionali che hanno attribuito il potere di scelta alla discrezionalità dell'amministrazione comunale. Più nello specifico, il criterio originario del riparto degli oneri di urbanizzazione sancito dalla legge del ’67 era il seguente: gli oneri della urbanizzazione primaria (quali: strade a servizio degli insediamenti, spazi per il parcheggio, condotti di scarico, rete idrica, rete elettrica ecc) gravavano interamente sui proprietari, quelli della urbanizzazione secondaria (quali: centri sociali, culturali, attrezzature sanitarie, aree verdi, scuole, asili ecc) erano invece ripartiti pro quota tra comune e privati.

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art. 28 l.1150/1942

53

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Tale regime deve ritenersi modificato dalla l. n° 10/1977, la quale introducendo il principio della onerosità della concessione edilizia, determina il quantum a carico del privato secondo alcune tabelle parametriche ; da questo momento in poi si ritiene che la convenzione di lottizzazione debba essere formulata non più in base ai vecchi criteri, ma in base alle tabelle parametriche, appunto.

In questo nuovo contesto la convenzione potrà servire ad esempio a trasferire al comune aree destinate ad impianti pubblici evitando le complesse procedure espropriative .54

Poniamo l’attenzione adesso sulla disciplina applicativa delle convenzioni di lottizzazione: da quanto detto finora, si evince una combinazione di volontà e di interessi sia del Pubblico, sia del Privato e questo binomio porta a delle conseguenze dal punto di vista della disciplina applicabile, in particolar modo su tre aspetti: le conseguenze derivanti dalla “potestas variandi” dell’amministrazione, la possibilità di reagire agli inadempimenti, la prevedibilità dell’esecuzione diretta degli obblighi da parte dei privati.

Per quanto riguarda le conseguenze derivanti dalla potestas variandi dell’amministrazione, il Comune contrae una obbligazione con i privati che prevede di non modificare l’assetto previsto dalla pianificazione, in base alle attuali esigenze pubbliche; tuttavia se tali esigenze ed interessi pubblici dovessero mutare, il Comune sarebbe obbligato, dato

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il suo potere-funzione, a modificare di conseguenza gli assetti urbanistici previamente concordati coi privati.55

Per quanto riguarda, invece, la possibilità di reagire agli inadempimenti, facciamo breve cenno agli strumenti giuridici attivabili in caso di inadempimento degli obblighi assunti con la convenzione: qualora la parte inadempiente sia il privato che non esegua (o esegua difformemente rispetto alle prescrizioni) le opere di urbanizzazione, ferma comunque l'applicabilità delle sanzioni per l'eventuale violazione di norme urbanistiche, l'amministrazione potrà agire tanto in sede giurisdizionale, quanto coattivamente, facendo cioè uso dei poteri di autotutela diretta di cui è titolare56.

Secondo alcune teorie a riguardo, il Comune sarebbe addirittura obbligato, nell'interesse generale, ad assicurare l'esecuzione delle predette opere, risultato che non sarebbe attingibile altrimenti se non facendo uso dello strumento dell'autotutela .

Se l'inadempimento riguardasse obblighi contrattuali diversi rispetto a quelli predetti di esecuzione delle opere (si pensi ad esempio l'obbligo di cessione delle aree destinate ad opere di urbanizzazione) occorrerebbe seguire le vie del giudizio. Al riguardo, mutando il precedente orientamento in base al quale si reputava sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, si è fatta strada l'opinione della appartenenza per

55 _{“Introduzione al diritto delle costruzioni”,Alfredo Fioritto, Giappichelli 2013} 56

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relationem della questione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.57

Per quanto attiene invece all’amministrazione, o meglio agli strumenti da essa utilizzabili, va detto che oltre agli strumenti privatistici (che come abbiamo visto spettano anche alle parti) gli spetta anche un potere pubblicistico aggiuntivo che consente all’amministrazione di ingiungere l’adempimento dell’obbligo, pena l’espropriazione del bene58_.

Infine rimane da analizzare la terza ed ultima conseguenza che riguarda l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione: all’interno della convenzione, come già accennato, si prevede la diretta esecuzione degli oneri di urbanizzazione a carico del privato; ciò che deve essere sottolineato è, però, il ruolo ricoperto dal lottizzatore: la sua diretta partecipazione alla realizzazione di opere pubbliche lo caratterizza come “organismo di diritto pubblico”. Con le modifiche apportate nel 2008, infatti, le opere di urbanizzazione hanno assunto la rilevanza di opere pubbliche e di conseguenza il lottizzatore ha assunto la veste di stazione appaltante.

Per le opere di importo inferiore alla soglia comunitaria, le procedure di affidamento sono state semplificate: si applica la procedura di affidamento negoziata senza applicazione del bando, infatti il lottizzatore può individuare subito almeno tre

57 _{“Le convenzioni urbanistiche”, Galletto, 1991}

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imprese che potranno presentare il progetto e le offerte, che verranno valutate con i criteri del prezzo più basso e dell’offerta più vantaggiosa.59

3.3 UNO SGUARDO ALLA FRAMMENTAZIONE DELLA