Come anticipato, l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (AESA, o anche EFSA, acronimo dell’inglese European Food Safety Agency) è stata istituita dal regolamento n. 178/2002, al cui art. 22, par. 2, è specificato che essa «offre consulenza scientifica e assistenza scientifica e tecnica per la normativa e le politiche della Comunità in tutti i campi che hanno un’incidenza diretta o indiretta sulla sicurezza degli alimenti e dei mangimi. Essa fornisce informazioni indipendenti su tutte le materie che rientrano in detti campi e comunica i rischi»96. Inoltre, su richiesta della Commissione europea, l’Autorità offre assistenza nell’interpretazione e nell’esame dei pareri relativi alla valutazione del pericolo.
L’EFSA, pur non avendo potere decisionale, ha assunto il ruolo di scientific adviser degli organi politici dell’UE nell’ambito di tutti quei processi decisionali, su base prettamente scientifica, attinenti la materia alimentare, così sostituendosi al farraginoso sistema di Comitati scientifici fino a quel momento operanti in seno alla Commissione europea, rivelatosi inefficiente.
Lo scopo del Legislatore europeo era, infatti, quello di ripristinare la fiducia dei consumatori nei confronti delle Istituzioni UE dopo la disastrosa crisi BSE, attraverso la razionalizazione del processo consultivo scientifico e la creazione di una Autorità tecnica indipendente97 ed efficiente, a garanzia dell’affidabilità delle decisioni assunte
95 La Commissione Europea ha istituito sul proprio sito uno spazio apposito per la consultazione on line
delle notifiche settimanali, weekly overview of alert and information notifications, trasmesse dai Paesi della comunità, www.salute.gov.it.
96
L’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare trova una disciplina specifica e dettagliata della sua organizzazione e delle sue funzioni agli artt. 22 ss. del Regolamento n. 178/2002.
97
L’indipendenza è senz’altro uno dei valori cruciali dell’AESA, in quanto volta a garantire l’affidabilità dei pareri tecnici dalla stessa assunti. In linea con la propria strategia, l’Autorità si impegna a tutelare la terzietà dei propri esperti, dei propri metodi e dati da qualsiasi indebita influenza esterna, nonché ad
74
dall’UE. Difatti, secondo quanto previsto dal considerando 45 del Reg. n. 178/2002 «l’Autorità dovrebbe rilevare il compito, finora affidato ai comitati scientifici istituiti in seno alla Commissione, di formulare pareri scientifici nei settori di sua competenza. Occorre riorganizzare detti comitati per garantire maggiore coerenza scientifica in relazione alla catena di approvigionamento alimentare e per consentire loro di lavorare in maniera più efficace (...)».
Oltre all’EFSA, il regolamento (CE) n.178/2002 ha altresì istituito il Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, costituito da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Ai sensi dell’art. 59 del Regolamento, il Comitato, sostituendosi anch’esso ai preesistenti comitati permanenti, «(...) svolge i compiti assegnatigli dal presente regolamento e da altre pertinenti disposizioni comunitarie, nei casi e alle condizioni stabiliti in tali disposizioni. Esso può inoltre esaminare qualsiasi questione nella materia disciplinata da tali disposizione, su iniziativa del presidente o su richiesta scritta di uno dei suoi membri».
Come già evidenziato, tale riformato sistema di consulenza scientifica pone al suo centro lo strumento dell’analisi del rischio, nelle sue descritte componenti della valutazione, gestione e comunicazione del rischio, di cui la prima e l’ultima sono espressamente affidate all’EFSA. Per assolvere le funzioni alla stessa assegnate, l’Autorità comprende al suo interno un rigoroso apparato scientifico composto dal c.d. Comitato Scientifico98 (sostitutivo del Comitato Scientifico Direttivo99), integrato dai presidenti dei Gruppi di esperti scientifici (c.d. Panels)100 e da sei esperti scientifici
elaborare ed attuare meccanismi per raggiungere tale primario obiettivo. Per un approfondimento del tema, cfr. EFSA’s policy on independence. How the European Food Safety Athority assures the impartiality of professionals contributing to this operations consultabile su www.efsa.europa.eu.
98
I membri del Comitato Scientifico sono eminenti scienziati provenienti da tutta Europa, di comprovata eccellenza scientifica, in possesso di competenze che spaziano nelle varie discipline afferenti al mandato EFSA, cfr. www.efsa.europa.eu.
99
A suo tempo istituito con la Decisione della Commissione 97/404/CE.
100
Attualmente, i Gruppi di esperti scientifici in seno all’AESA sono 10, competenti nei seguenti ambiti: salute e benessere degli animali (AHAW); pericoli biologici (BIOHAZ); materiali a contatto con gli alimenti, gli enzimi e i coadiuvanti tecnologici (CEP); contaminanti nella catena alimentare (CONTAM); additivi e aromatizzanti alimentari (FAF); additivi e prodotti o sostanze usati nei mangimi (FEEDAP);
75
indipendenti non appartenenti ad alcuno di questi Gruppi, quale organo competente della formulazione dei pareri tecnici su questioni scientifiche di natura orizzontale, con compiti di coordinamento e di sviluppo di metodologie armonizzate alla valutazione del rischio.
I pareri scientifici resi dal Comitato Scientifico dell’Autorità, benché formalmente non vincolanti101, costituiscono spesso input determinanti per i processi politico-decisionali dell’UE, soprattutto per quelli che intervengano in materie ad alto contenuto tecnico. È, infatti, evidente che, in questi casi, i c.d. decision-makers abbisognino di informazioni e dati in grado di fondare e, conseguentemente, di legittimare gli output decisionali di tali processi, i quali devono essere letti ed interpretati da organi di stretta competenza tecnica, quali quelli in esame, affinché dispongano di una affidabile base scientifica per l’adozione di efficaci misure di regolazione del rischio.
Va, poi, ricordato che la consultazione dell’EFSA da parte della Commissione europea può avvenire facoltativamente, ovvero può essere obbligatoria laddove sia la normativa unionale a prevedere espressamente il coinvolgimento dell’Autorità nell’ambito del processo decisionale (quest’ultimo è il caso, ad esempio, della procedura di immissione in commercio di alimenti e mangimi OGM).
Aspetto assai rilevante della disciplina dettata dal Legislatore UE concerne, inoltre, il potere di «auto-investimento» di cui è dotata la detta Autorità (ex art. 29, par. 1, lett. b), potendo la stessa, ove lo reputi necessario, procedere autonomamente alla organismi geneticamente modificati (GMO); nutrizione, nuovi alimenti e allergeni alimentari (NDA); salute dei vegetali (PLH), prodotti fitosanitari e loro residui (PPR). Cfr. www.efsa.europa.eu.
101
Benché i pareri scientifici emessi dall’EFSA siano privi di una vera e propria efficacia vincolante, dalla pratica dei modelli di regolamentazione dei settori in cui emergano rischi per la salute legati all’impiego di alimenti o mangimi, è apparso come improbabile il discostamento da parte degli organi politico-decisionali dalle informazioni scientifiche ad essi forniti dal Comitato scientifico ai fini dell’adozione di politiche di gestione del rischio. Pertanto, pur a fronte della natura formalmente non vincolante dei pareri scientifici richiesti all’Autorità, l’autorevolezza e l’alta credibilità scientifica di quest’ultima, unitamente al contenuto strettamente tecnico delle questioni coinvolte, portano tali pareri ad esercitare, de facto, degli effetti normativi indiretti sia nei confronti delle Istituzioni e degli Stati membri, sia rispetto ai soggetti non istituzionali interessati dal procedimento regolatorio. Sulla tematica si veda A. ALEMANNO, The European Food Safetu Authority at Five, in European Food and Feed Law Review, 1/2008, pp. 2-24 e J. SAURER, The accountability of Supranational Administration: The Case of European Union Agencies, in American University International Law Review, 2009, p. 429 ss.
76
formulazione di pareri scientifici di propria iniziativa, senza che alcuna richiesta sia in tal senso pervenuta dai soggetti a ciò legittimati (quali la Commissione europea, il Parlamento europeo e ciascuno Stato membro); facoltà, questa, emblematicamente posta a granazia dell’indipendenza e della terzietà dell’EFSA nella propria azione, ispirata all’interesse primario della tutela della salute dei consumatori europei di alimenti.102
A livello gestionale, gli ulteriori organi dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare sono il Consiglio di Amministrazione (pilastro dell’indipendenza dell’Ente)103
, i cui membri non rappresentano alcun governo od organizzazione poiché incaricati di agire nell’interesse pubblico, il Direttore esecutivo104
, avente funzione di Legale rappresentante, e il Foro consultivo105, operante quale meccanismo di scambio di informazioni sui rischi potenziali in materia alimentare e di focalizzazione delle conoscenze.
Oltre alla prevalente funzione di consulenza tecnico-scientifica, esplicata per il tramite della formulazione dei migliori pareri scientifici sulle questioni poste (prevalentemente) dalla Commissione, l’art. 23 del regolamento istitutivo n. 178/2002
102
Le modalità di applicazione dell’art. 29 Reg. (CE) n. 178/2002, tanto nel caso di richiesta dei legittimati di parere scientifico all’Autorità, sia nel caso di formulazione del parere d’ufficio da parte di questa sono enunciate nel regolamento della Commissione n. 1304/2003 dell’11 luglio 2003, adottato sulla base del par. 9 dello stesso art. 29 Reg. (CE) n. 178/2002.
103 Il Consiglio di Amministrazione si compone di 15 membri dotati di una vasta gamma di competenze
in materia di filiera alimentare, di cui 4 provenienti da organizzazioni che rappresentano i consumatori e altri interessi nella catena alimentare. I membri sono scelti da una rosa di candidati stilata dalla Commissione europea a seguito di un pubblico invito a manifestare interesse e sono nominati dal Consiglio dell’Unione europea, previa consultazione del Parlamento europeo. I principali compiti del CdA sono: decidere il bilancio di previsione e i programmi di lavoro dell’Autorità, nonché il relativo controllo; nominare il Direttore esecutivo, i membri del Comitato Scientifico e i Gruppi di esperti; garantire un’appropriata gestione finanziaria, con conseguente assunzione di responsabilità. Cfr. www.efsa.europa.eu.
104
L’attuale Direttore esecutivo è, dal maggio 2014, Bernhard Url, il quale è responsabile di tutti gli aspetti operativi ed organizzativi, oltre che della stesura del programma di lavoro annuale, in consultazione con la Commissione europea, il Parlamento europeo e gli Stati UE. Il D.E. è nominato dal CdA dell’AESA e può essere rimosso dalla carica dallo stesso CdA a maggioranza dei voti. Cfr. www.efsa.europa.eu.
105
Il Foro consultivo dell’AESA include rappresentati degli Enti nazionali di sicurezza alimentare di tutti gli Stati membri dell’UE. Con riferimento al nostro Paese, il membro italiano presso il Foro consultivo AESA è il Direttore Generale della Direzione generale degli organi collegiali per la tutela della salute del Ministero della salute. Cfr. www.salute.gov.it.
77
individua, quali ulteriori compiti dell’Autorità, quello di promuovere e coordinare la realizzazione di metodi comuni di risk assesment, commissionare studi scientifici di settore su cui fondare i propri pareri ed individuare i rischi emergenti nei settori di sua competenza (art. 34, rubricato «Individuazione dei rischi emergenti»), nonché quello di creare e coordinare una rete tra organizzazioni operanti nel settore della sicurezza alimentare allo scopo di favorire una cooperazione scientifica quanto più uniforme ed omogenea a livello europeo (art. 36, titolato «Rete di organizzazioni attive nei settori di competenza dell’Autorità»).
Nel quadro delinato dalla General Food Law, quindi, l’AESA assume il ruolo di landmark del sistema di consulenza tecnico-scientifica in materia di sicurezza alimentare per l’intera Unione europea, la cui azione deve svolgersi in stretta collaborazione con le autorità statali competenti per funzioni analoghe.
Come visto, però, la funzione scientifica non è l’unica appartenente all’EFSA, atteso che alla stessa è assegnata un’altra «macrofunzione»106, consistente nel comunicare i rischi riscontrati nella prorpia attività, affinché «(...) i cittadini e le parti interessate ricevano informazioni rapide, affidabili, obiettive e comprensibili nei settori di sua competenza»107. Il Legislatore non ha mancato di precisare che la comunicazione del rischio cui l’Autorità è preposta riguarda solo i risultati dell’attività di valutazione del rischio dalla stessa raggiunti, non anche, quindi, le comunicazioni delle decisioni di gestione del rischio, che restano di competenza esclusiva della Commissione.
In argomento, diversi autori hanno rilevato come una simile suddivisione della funzione di risk communication (la quale riflette, in sostanza, la separazione strutturale delle attività di valutazione e gestione del rischio) sia, invero, una differenziazione connotata da un elevato grado di artificialità, stante l’insito rischio di sconfinamento nelle reciproche sfere di attività tra Autorità e Commissione108. Allo scopo di evitare
106 A. CUVILLIER, L’Efsa dans le cadre institutionnel communautaire, in AA.VV., La creation de
l’Autorité Européenne de Securité des Aliments: Enjeux et Persoectives, Press de Université de Toulouse, Toulouse, 2005, p. 17 ss.
107 Art. 23, lett. j), Reg. (CE) n. 178/2002.
108 Cfr. S. GABBI, The interaction between Risk Assessors and Risk Managers. The Case of European
Commission and of the European Food Safety Authority, in European Food and Feed Law Review, 2007, 3, p. 131.
78
caos informativi potenzialmente forieri di allarmismi ingiustificati, si è reso, quindi, imprescindibile ricercare strumenti di coordinamento tra le attività dei due distinti attori istrituzionali. Si sono all’uopo percorse varie strade, che vanno dal garantire la presenza di un rappresentante della Commissione all’interno del CdA dell’EFSA109
, al prevedere la possibilità, per i rappresentanti dei servizi della Commissione, di prendere parte o assistere, rispettivamente, ai lavori del Foro consultivo ed alle riunioni dei Comitati scientifici della stessa110, sino ad arrivare alla creazione, all’interno della Direzione sanità e tutela dei consumatori (c.d. DG SANCO), di un’apposita Unità che presenzia alle riunioni dei vari organi dell’Autorità, analizza i mandati delle varie richieste di parere scientifico a questa rivolte, opera affinché i rappresentanti della Commissione, nell’assistere ai lavori dell’apparato scientifico (Comitato scientifico e Panels) non eccedano dal loro ruolo di “meri osservatori”, nonché al fine di semplificare i rapporti tra Commissione e EFSA nelle ipotesi in cui vi siano pareri scientifici discordanti su una stessa questione111. Con riguardo a tale ultimo aspetto, l’art. 30 del regolamento n. 178/2002 prevede un’apposita funzione di vigilanza in capo all’Autorità, allo scopo di individuare potenziali fonti di discordanza e questioni scientifiche controverse; nel caso ciò avvenga, l’EFSA è tenuta a rivolgersi all’organo autore del parere divergente, con il quale deve collaborare al fine di rettificare la discordanza, ovvero – nel caso in cui questa permanga – redigere un documento scientifico congiunto che illustri le questioni punto di discordia, il quale sarà poi reso pubblico.
A ben vedere, quindi, alcuna prevalenza o supremazia gerarchica è stata assegnata dal Legislatore UE ai pareri resi dall’EFSA rispetto a quelli formulati da altri organismi di consulenza scientifica, bensì soltanto un ruolo di mero supervisore112, avente lo scopo di ricercare una conciliazione tra le differenti posizioni scientifiche, al
109
Art. 25, par. 1 reg. (CE) n. 178/2002. Tale rappresentante è oggi individuato nella figura del Direttore Generale della DG SANCO.
110 Art. 27, par. 7 e art. 28, par. 8, reg. (CE) n. 178/2002. 111 Art. 30, reg. (CE) n. 178/2002.
112 Cfr. K. SZAWLOWSKA, Risk assesment in the European Food Safety Regulation: Who is to decide
79
fine di convogliarle in un’unica voce rappresentativa del dato scientifico “ufficiale” da sottoporre alle autorità politico-decisionali.