FOOD SECURITY: IL DIRITTO AL CIBO QUANTITATIVAMENTE ADEGUATO
4. Modelli di tutela costituzionale del diritto al cibo adeguato.
Il sistema ONU (Speciale Relatore e FAO) ha rivolto agli Stati una serie di esortazioni volte alla realizzazione da parte di questi del diritto al cibo adeguato, affinché lo rendano esigibile e giustiziabile a livello nazionale. In particolare, ciò potrebbe avvenire mediante:
a) l’approvazione dei Trattati internazionali che tutelano il diritto al cibo, primo fra tutti il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali;
b) la costituzionalizzazione del diritto al cibo;
c) la legiferazione sul diritto al cibo, preferibilmente tramite una legge- quadro;
d) la definizione di programmi, piani e politiche pubbliche sia a livello nazionale, che a livello decentrato e locale.
In effetti, si è osservato che il riconoscimento del diritto al cibo adeguato tra i diritti «fondamentali» di determinate Costituzioni ha reso possibile una
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differenziazione nella tipologia ed effettività della sua tutela: in termini di garanzie, infatti, una cosa è la tutela approntata da organi paragiurisdizionali, come le Commissioni internazionali e interregionali che monitorano l’osservanza dei diritti fondamentali da parte dei singoli Stati aderenti alle Convenzioni di protezione dei diritti umani (si pensi al Comitato dei diritti economici, sociali e culturali nelle NU), altra è la tutela apprestata da un Giudice costituzionale212.
Invero, come osservato da autorevole dottrina: «Siamo di fronte a una vera e propria costituzionalizzazione diffusa di tale diritto, che corrisponde alla più generale costituzionalizzazione della persona, punto di riferimento dei più recenti sviluppi del diritto»213. Ebbene, tale osservazione risulta del tutto corroborata dagli esiti delle indagini FAO, dalle quali emerge che sussistono oltre cento Costituzioni che riconoscono il diritto al cibo, tramite metodi di tutela differenti214.
Le diverse tipologie in cui è stato classificato l’approccio costituzionale di tutela di tale diritto sono sostanzialmente quattro:
1) riconoscimento esplicito e diretto del diritto al cibo inteso quale diritto fondamentale o come elemento o corollario di altro diritto umano espressamente tutelato. In particolare, sono 24 le Costituzioni mondiali che adottano questa modalità di tutela, pur in maniera tra loro differente, infatti: nove Paesi (Bolivia (art. 16)215, Brasile (art. 6)216, Ecuador (art. 13)217, Guyana (art. 40)218, Haiti (art. 22)219, Kenya
212
M. BOTTIGLIERI, op. cit., p. 125.
213 S. RODOTÀ, op. cit., 127.
214 L. KNUTH, M. VIDAR, Constitutional and Legal Protection of the Right to Food around the World,
Roma, FAO, 2011 oppure in www.fao.org/righttofood/publi11/constitutional_2011.pdf.
215 Art.16: «Every person has the right to water and food. The State has the obligation to guarantee food
security for all through a healthy, adequate and sufficient food».
216 Art. 6: «Education, health and food are social rights». 217
Art.13: «Persons and community groups have the right to safe and permanent access to healthy, sufficient and nutritional food, preferably produced locally and in keeping with their various identities and cultural traditions. The Ecuadorian State shall promote food sovereignty». Tale formulazione è considerata dalla dottrina come una delle più complete e articolate perché molto vicina alla definizione onusiana di diritto al cibo adeguato. Cfr. C. GOLAY, Droit à l'alimentation et accès à la justice, cit., p. 242. Va, inoltre, precisato che nella Costituzione del 2008, l’Ecuador, riconosce all’art. 3 tra i doveri fondamentali dello Stato, tra gli altri, quello di garantire senza discriminazione alcuna il godimento effettivo dei diritti stabiliti dalla Costituzione e dagli strumenti internazionali, in particolare l’educazione, la salute, l’alimentazione, la sicurezza sociale e l’acqua, ai suoi abitanti. La nuova Carta ecuadorena è stata scritta alla luce del principio del Buen vivir, la cui base è radicata nella sostenibilità dell’ambiente e
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(art. 43)220, e Sud Africa (art. 27.1)221, Egitto (art. 79)222) riconoscono il diritto al cibo come un diritto fondamentale autonomo, indistintamente applicabile a tutte le categorie di individui; dieci Paesi, invece, pur riconoscendo il cibo come diritto fondamentale, lo tutelano per specifiche categorie della popolazione, quali: i bambini (Brasile, Colombia, Cuba, Guatemala, Honduras, Messico, Panama, Paraguay e Sud Africa); gli studenti (Costa Rica); i prigionieri e detenuti (Sud Africa); il personale dipendente dall’amministrazione pubblica (Myanmar); infine, le Costituzioni della Bielorussia (art. 21)223, del Congo (art. 34.1)224, del Malawi (art. 30.2)225, della Moldavia (art. 47.1)226 e dell’Ucraina (art. 48)227, contengono norme costituzionali in cui il diritto al cibo è esplicitamente riconosciuto come corrollario di altri diritti fondamentali (analogamente al Patto dei diritti economici sociali e culturali in cui il in un patto sociale fra uomo e natura. Il cibo diventa allora il caposaldo su cui costruire lo sviluppo del Paese, sviluppo che va perseguito modificando la fase produttiva della materia alimentare, e avvicinandola al rispetto per la natura e alle tradizioni locali.
218 Art. 40 «Every person in Guyana is entitled to the basic right to a happy, creative and productive life,
free from hunger, disease, ignorance and want».
219 Art. 22: «The State recognizes the right of every citizen to decent housing, education, food and social
security».
220 Art. 43(c): «Every person has the right ...to be free from hunger, and to have adequate food of
acceptable quality».
221 Art. 27: «Everyone has the right to have access to: sufficient food and water». 222
Art. 79: «Each citizen has the right to healthy and sufficient food and clean water. The State shall ensure food resources to all citizens. The State shall also ensure sustainable food sovereignty and maintain agricultural biological diversity and types of local plants in order to safeguard the rights of future generations».
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Art. 21: «Every individual shall exercise the right to a dignified standard of living, including appropriate food, clothing, housing and likewise a continuous improvement of necessary living conditions».
224 Art. 34: «Every citizen shall have the right to a level of life sufficient to assure his health, his
wellbeing and that of his family, notably food, clothing, shelter, medical care as well as necessary social services».
225 Art. 13 (b): «The State shall actively promote the welfare and development of the people of Malawi
by progressively adopting and implementing policies and legislation aimed at achieving the following goals: (b) Nutrition: To achieve adequate nutrition for all in order to promote good health and self- sufficiency».
Art. 30.2: «The State shall take all necessary measures for the realization of the right to development. Such measures shall include, amongst other things, equality of opportunity for all in their access to basic resources, education, health services, food, shelter, employment and infrastructure».
226 Art. 47 (l): «The State is obliged to take action aimed at ensuring that every person has a decent
standard of living, whereby good health and welfare, based on available food, clothing, shelter, medical care, and services are secured for that person and his/her family».
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Art. 48: «Everyone has the right to a standard of living sufficient for himself or herself and his or her family that includes adequate nutrition, clothing and housing».
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diritto al cibo è parte del diritto a un adeguato standard di vita e alla qualità della vita). Da ultimo, nelle Costituzioni brasiliana (art. 7: «The following are rights of urban and rural workers, among others that aim to improve their social conditions: (...) nationally unified minimum wage, established by law, capable of satisfyng their basic livic needs and those of their families with housing, food, education, helth, leisure, clothing, hygiene, transportation and social security, with periodical adjustmentes to mantain its purchasing power, it being forbidden to use ita s an index of any purpose») e del Suriname (art. 24: ««The state shall take care of the creation of conditions in which an optimal satisfaction of the basic needs for work, food, health care, education, energy, clothing and communication is obtained») il diritto al cibo è espressamente individuato come parametro di un altro diritto fondamentale costituzionalmente previsto.
2) Riconoscimento implicito del diritto al cibo nei diritti fondamentali in senso lato. Altre Costituzioni del mondo, invece, non riconoscono esplicitamente il diritto al cibo adeguato, ma tutelano espressamente altri diritti fondamentali nei quali il diritto al cibo è implicito secondo il significato conferitogli nella normativa internazionale.
Tali diritti sono: il diritto a un adeguato standard di vita (Armenia, Bolivia, Cambogia, Costa Rica, Repubblica Ceca, Etiopia, Guatemala, Pakistan, Romania e Turchia); il diritto al benessere (Azerbaijan, El Salvador, Guinea Equatoriale, Eritrea, Guinea, e Perù); il diritto ad una vita dignitosa (Italiana art. 36 Cost., Belgio, Cipro, El Salvador, Finlandia, Ghana, Svizzera, Tailandia, Venezuela), il diritto allo sviluppo (Burundi, Congo, Ecuador, Eritrea e Malawi); il diritto a standard di vita non al di sotto dei livelli di sussistenza (Georgia, Germania, Krgyzstan e Olanda).
Inoltre, tutelano implicitamente il diritto al cibo anche diritti quale quello ad un salario minimo, alla sicurezza sociale per gli indigenti, ad una speciale assistenza e protezione per l’infanzia, al sostegno alla maternità, nonché i diritti dei diversamente abili.
3) Riconoscimento esplicito del diritto al cibo come obiettivo o principio direttivo delle politiche statali. Tale modello di tutela è adottato da diversi
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ordinamenti228 che, pur non includendo espressamente il diritto al cibo adeguato nel catalogo dei diritti costituzionalmente garantiti, lo inseriscono all’interno dei c.d. «principi direttivi» che devono orientare l’azione pubblica229
. Va, tuttavia, rammentato che, pur trattandosi di precetti che obbligano direttamente gli Stati, i principi direttivi non costituiscono norme rivolte direttamente agli individui e, quindi, diritti immediatamente giustiziabili.
4) Riconoscimento indiretto del diritto al cibo, attraverso l’interpretazione giurisprudenziale di altri diritti fondamentali esplicitamente tutelati: si pensi all’emblematico caso dell’India (che verrà esaminato nel prosieguo) ove l’attività della Corte Suprema Indiana è riuscita a conferire ai principi direttivi in materia di diritto al cibo una significativa effettività, interpretandoli alla luce di diritti fondamentali immediatamente precettivi. È questo il caso del diritto a un livello adeguato di nutrizione (art. 47 Cost.), che è stato interpretato come parte integrante del diritto alla vita, espressamente riconosciuto e tutelato dall’art. 24 Cost.
Negli Stati che non riconoscono il diritto al cibo in nessuno dei quattro modi descritti, potrebbe allora sussistere l’obbligo di rispettarlo laddove questi abbiano ratificato uno dei Trattati o Convenzioni internazionali che lo tutelano, ancorché la Costituzione non ne preveda un esplicito riferimento testuale (tra di essi, per la FAO, rientra anche l’Italia, per il tramite dell’art. 117 co. 1 Cost.).
Vero è infatti che quando uno stato ratifica un Trattato internazionale, si impegna a rispettarne le disposizioni, ma vero è anche che il modo in cui queste risultano applicabili a livello nazionale dipende da diversi elementi, quali: il tipo di
228 La ricerca FAO ha individuato tredici Paesi dotati di queste disposizioni, quali: Bangladesh (artt. 15
e 18), Brasile (art. 208.7), Etiopia (art. 90), India (art. 47), Iran (artt. 3.12 e 43), Malawi (art. 13), Nigeria (art. 16.2d), Pakistan (art. 38), Panama (art. 106.1), Papua Nuova Guinea (art. 1), Sierra Leone (art. 8.3a), Sri Lanka (artt. 22 e 27.c) e Uganda (preambolo XIV.ii).
229 I “principi direttivi" sono dichiarazioni di principio che rappresentano i valori cui la società aspira
sebbene allo stato della legislazione corrente non si riflettono necessariamente nella generale realtà sociale. cfr. L. KNUTH - M. VIDAR, Constitutional cit. p. 18. Per un quadro sui principi direttivi nel diritto costituzionale indiano cfr. D. FRANCAVILLA, Il diritto nell’India contemporanea. Sistemi tradizionali, modelli occidentali e globalizzazione, Torino, Giappichelli, 2010, 82-87. I "principi direttivi" possono evocare la distinzione tra norme costituzionali "programmatiche" e "precettive" della Costituzione italiana. Cfr. sul punto R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto Costituzionale, Torino, Giappichelli 2012, 133.
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ordinamento giuridico - monista o dualista230 -; il sistema delle fonti dei singoli Stati; la natura e l’efficacia che la fonte di ratifica del trattato internazionale ha nella gerarchia delle fonti; le caratteristiche del Trattato stesso.
Proprio in ragione di tali differenziazioni, la ricerca della FAO sulla tutela costituzionale del diritto al cibo ha classificato i diversi Paesi che hanno ratificato i Trattati internazionali che tutelano il diritto al cibo adeguato, individuando Stati nei quali le fonti internazionali sono equiparate o di grado superiore a quelle costituzionali (Argentina, Bosnia&Herzegovina, Olanda, Venezuela), Stati in cui la Costituzione prevede la primazia delle fonti internazionali sulla legislazione nazionale (che rappresentano la stragrande maggioranza e tra i quali 18 Paesi in Africa, 5 in Asia, 24 in Europa - inclusa chiaramente l’Italia, con riferimento all’art. 117 Cost. – e 14 in America Latina), e, infine, Stati in cui altre fonti normative, diverse dalla Costituzione, prevedono la prevalenza delle fonti internazionali sulla legislazione nazionale (Belgio, Brasile, Cina, Repubblica democratica popolare di Corea, Giappone, Giordania, Libia, Lussemburgo, Marocco, Nepal, Svizzera, Siria, Repubblica Araba e Ucraina).
Vi sono, infine, Paesi che riconoscono la diretta applicabilità dei Trattati internazionali: si tratta di Iraq, Mongolia, Repubblica di Corea, e Ruanda, i quali hanno tutti ratificato il Patto sui diritti economici sociali e culturali, la Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne e la Convenzione sui diritti del fanciullo. In questi Paesi i Trattati internazionali hanno lo stesso livello
230 «Secondo l’approccio monista sussiste una strutturale omogenità tra le fonti nazionali e internazionali:
in questa tipologia di ordinamenti una volta ratificato il trattato internazionale automaticamente le relative statuizioni diventano efficaci nell'ordinamento interno, senza un ulteriore atto legislativo supplementare (tecnica dell'adozione); secondo l’approccio dualista l'ordinamento nazionale e quello internazionale sono caratterizzati da autonomia e originari età. Nessuno di essi trae dall’altro la fonte della propria giuridicità, con la conseguenza che una norma di diritto internazionale è applicabile nel diritto interno solo se sussiste una norma nazionale di trasposizione che trasforma la norma internazionale in norma nazionale (tecnica dell'incorporazione). Generalmente i sistemi di common law adottano sistemi dualisti, mentre quelli di civil law possono adottare tanto un sistema monista che uno dualista. In realtà accanto a questi due sistemi si affiancano altri strumenti di recepimento di norme internazionali come la trasformazione attraverso la quale l'ordinamento nazionale si ispira a patti internazionali per legiferare (come nel caso dello Statuto dell'infanzia e dell'adolescenza brasiliana ispiratasi al Patto sui diritti del fanciullo) o l'interpretazione che consiste nell'ispirarsi a principi internazionali per reinterpretarli a livello nazionale» così M. BOTTIGLIERI, op. cit., p. 135 nota 628, che richiama E. CANNIZZARO, op. cit. pp. 446-455 e C. GOLAY, op. cit., p. 239, nota 996.
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gerarchico delle leggi nazionali, al pari di quanto accade in Danimarca, Indonesia, India e nelle Fiji.231