Italia ed Europa: diverse esperienze a confronto

In Italia, come abbiamo detto, il primo parco nazionale fu creato nel 1922; ciò avvenne sulla scia di quanto stava succedendo in Nord America e nel resto d’Europa. Il primo parco nazionale del mondo, infatti, fu creato negli Stati Uniti, dove nel 1872 venne istituito il parco di Yellowstone.

Per quanto riguarda l’Europa, invece, i primi parchi nazionali vennero creati in Svezia (1909), Svizzera (1914) e Spagna (1916) (Peano, Gambino, 1994: 57).

Dopo questo “primo ciclo” di nascita dei parchi nazionali, si registrò, a partire dagli anni ’50, una seconda fase di sviluppo delle politiche di protezione della natura, che coinvolse principalmente la Gran Bretagna, la Francia e la Germania; negli ultimi decenni, infine, ha avuto forte impulso la creazione di zone tutelate aventi carattere regionale (Peano, Gambino, 1994: 57). Quest’ultima fase ha visto l’Italia come protagonista indiscussa, grazie alla già vista legge n. 394/1991.

Avendo già ampiamente discusso nei paragrafi precedenti dell’esperienza italiana in materia di protezione della natura e di parchi naturali, consideriamo ora l’esperienza europea; a tal riguardo si possono trovare delle significative differenze nei modi di protezione della natura tra i paesi dell’Europa centro-meridionale ed i paesi del nord Europa. I primi vedono, soprattutto nei primi tempi, la protezione della natura come una materia estremamente settoriale e svincolata da discipline quali il governo del territorio e lo sviluppo economico dello stesso. Soltanto negli ultimi decenni in tali paesi (tra cui Italia, Francia e Spagna) si sono sviluppate politiche di integrazione tra le discipline di protezione della natura e di programmazione territoriale.

Nei paesi del nord Europa, invece, fin da subito le politiche di protezione della natura e del paesaggio furono viste come fortemente integrate con le politiche di uso e tutela del territorio (Peano, Gambino, 1994: 58); ciò risulta particolarmente vero se consideriamo i casi olandese e britannico. In quest’ultimo caso, in particolare, la protezione della natura è sempre stata vista come strettamente collegata all’attività agricola ed alla protezione della campagna (countryside). Tale esperienza sembra sia stata in parte fatta propria anche dall’Unione Europea perché quest’ultima, nel sottolineare le forti interdipendenze tra ambiente naturale ed agricoltura, sta cercando di mettere in atto politiche agricole per mezzo delle quali la figura dell’agricoltore diventa sempre più una figura a presidio ed a tutela dell’ambiente e della riqualificazione dello stesso.

Volendo completare quanto detto finora, possiamo ora analizzare sinteticamente qualche esperienza europea in materia di parchi naturali e protezione della natura, al fine di presentare un quadro continentale più completo, seppur non esaustivo. A tal proposito prenderemo in considerazione i casi della Norvegia e della Spagna, in quanto esemplificativi delle due macroregioni appena citate e presenteremo, infine, il caso della Repubblica Ceca, rappresentante l’Europa centro-orientale.

Esaminando il caso norvegese, la prima considerazione da fare, che è già stata in parte esplicitata, riguarda il fatto che nei paesi nord-europei la tutela e la conservazione della natura rivestono un’importanza che va oltre la protezione di limitate porzioni di territorio, investendo tutto il contesto nazionale. La normativa norvegese si sviluppa fin dall’inizio in questa direzione, muovendo i suoi primi passi già nel 1910; nel 1962, poi, il parlamento procede all’approvazione di un piano per la creazione di 16 parchi naturali e di svariate riserve naturali, sparsi in tutto il territorio nazionale.

La normativa norvegese è stata elaborata in modo tale da consentire un’ampia possibilità d’accesso da parte dei cittadini alle aree naturali, favorendone così una loro elevata fruizione ed una conseguente crescita di coscienza civile nella popolazione verso i valori ambientali, educandola al rispetto nei confronti di questi ultimi.

Tale “simbiosi” uomo-ambiente viene confermata anche dalla legge n. 63/1970 (Peano, Gambino, 1994: 79-81) sulla conservazione della natura, che all’art. 1 afferma che lo Stato favorisce “una stretta interrelazione tra uomo e natura” al fine di “preservare la

qualità della natura per il futuro come base delle attività, della salute e del benessere dell’uomo”.

La tutela della natura è stata ulteriormente incrementata a partire dal 1981, quando è stato elaborato il Piano nazionale per la conservazione della natura, che ha voluto rafforzare l’attività di pianificazione territoriale, raccordandola con quella economica, fondando il piano stesso su due principi fondamentali:

 Gestione razionale delle risorse naturali, in modo da mantenere la natura come base di attività, di salute e di benessere dell’uomo;

 Conservazione della biodiversità e degli habitat naturali.

Ciò ha portato ad avere, all’inizio degli anni ’90, un sistema di aree protette pari al 5,68% del territorio nazionale (Peano, Gambino, 1994: 82) e rappresentanti un’elevata diversità di ambienti naturali, dai ghiacciai alle foreste, dalle torbiere alle zone umide, consentendo così un’elevata e diversificata offerta di possibilità di fruizione di questi ambienti naturali.

Per concludere l’analisi del caso norvegese, si può affermare che le politiche di tutela della natura all’interno dei parchi e le altre politiche di governo del territorio sono fortemente integrate tra loro, facendo perdere alle prime quel carattere specialistico che invece assumono in altri paesi europei (es.: Italia, Spagna); queste, di conseguenza, assumono una valenza più ampia, che si fonde con tutte quelle politiche per il territorio che non riguardano le aree protette, formando così una rete legislativa applicabile a tutto il territorio nazionale. In altre parole, riprendendo quanto detto in precedenza, in Norvegia la tutela della natura non riguarda soltanto le aree protette ma si estende a tutto il territorio nazionale.

Passiamo ora a considerare il caso spagnolo. La prima legge sui parchi nazionali risale al 1916; questa rappresentò la base sulla quale vennero istituiti, nel 1918, i primi parchi

nazionali. Si assistette in seguito ad un silenzio legislativo che durò fino agli anni ’50 e ‘60, quando furono istituiti altri cinque parchi nazionali. Questi, tuttavia, si trovarono ad avere delle politiche di gestione fortemente disomogenee tra loro e che furono appianate soltanto nel 1975, grazie all’emanazione della legge n. 15 sugli spazi naturali protetti; tale legge istituì quattro diverse categorie di aree protette (riserve integrali, parchi nazionali, parchi naturali di interesse nazionale e parchi naturali), aventi diversi gradi di protezione, stabiliti in base a determinati parametri (es.: grado di antropizzazione, presenza di elevata biodiversità).

Questa legge ha permesso alla Spagna di raddoppiare la superficie di territorio adibita a parco, specialmente quando è stata affiancata e raccordata al R.D. 14 marzo 1982 n. 1105 che ha introdotto una nuova concezione nel rapporto tra l’uomo e l’area protetta: si è passati dall’idea che l’area protetta rappresenta un vincolo alle possibilità di sviluppo del territorio adibito a parco, all’idea che tale area rappresenta un’opportunità per lo sviluppo economico e sociale del territorio considerato. Tale concetto è espresso in modo chiaro anche dalla legge stessa, che afferma: “nel quadro dei moderni concetti

della politica di sviluppo, uno strumento importante è la valorizzazione e l’adeguata utilizzazione dei valori naturali che hanno determinato la creazione dei parchi naturali”41.

Per quanto riguarda la pianificazione all’interno delle aree protette, questa è stata per lungo tempo inapplicata e rimasta solo sulla carta; per molti anni i neonati parchi non hanno avuto nessun tipo di documento relativo alla pianificazione ambientale e territoriale e soltanto a partire dalla metà degli anni ’80 si è iniziato a dotarli di piani di gestione del territorio e delle risorse naturali in esso presenti. Tali piani, tuttavia, erano molto diversi tra loro, divergendo sensibilmente da parco a parco e risultando quasi del tutto slegati dalla pianificazione generale del territorio; si è cercato di rimediare a questa situazione soltanto nel 1989, grazie all’emanazione della legge n. 4, che ha previsto l’omogeneizzazione dei piani adottati da parte di ogni singolo parco spagnolo sulla scia di prescrizioni comuni, stabilite dalla legge stessa. Detta legge è sorta anche nel duplice tentativo di porre freno alla continua perdita di foreste e boschi nel territorio spagnolo e di limitare la crescente sparizione dei sistemi agrosilvopastorali classici ed al conseguente degrado degli ecosistemi naturali, messi in ginocchio dalla dilagante

41

R.D. 14 marzo 1982, n. 1105 sobre normas de actuaciòn del ICONA en la zonas de influencia socio-economica de

cementificazione e dall’agricoltura intensiva che altera gli elementi naturali del territorio.

Grazie alla legge n. 4/1989, perciò, si è potuto proporre una politica ambientale omogenea in tutto il territorio nazionale ed orientata alla tutela ed alla valorizzazione dell’ambiente e dei suoi elementi, ponendo lo strumento della pianificazione al centro della politica ambientale e dello sviluppo sostenibile, responsabilizzando le comunità autonome spagnole (simili alle nostre regioni), affidando alle stesse il compito di coordinare i propri piani locali di gestione del territorio secondo le prescrizioni della legge nazionale.

Consideriamo infine il caso della Repubblica Ceca. In questo paese la materia della protezione ambientale affonda le sue origini addirittura nel XIV secolo, quando fu emanato il primo codice per la protezione delle foreste (Thomasset, Gambino, 1994: 145); le prime riserve naturali furono istituite, invece, attorno alla metà dell’800.

Nel 1956 fu emanato un decreto sulla protezione e sulla conservazione della natura, al quale seguì, molti anni dopo, il Czech national council act on the protection of nature

and landscape del 19 febbraio 1992, n. 114 (Thomasset, Gambino, 1994: 145), che

rappresentò il primo atto legislativo in materia di protezione della natura emanato dalla neonata Repubblica Ceca, in seguito alla divisione della Cecoslovacchia. Tale normativa aveva come fine principale “la conservazione ed il recupero dell’equilibrio

naturale nel paesaggio, la protezione delle diversità di tutte le forme di vita, dei valori naturali ed estetici e contribuire alla programmazione e gestione delle risorse naturali”42. Queste finalità, così come già evidenziato nel caso norvegese, furono unite alla ricerca di una elevata fruibilità di dette aree da parte della cittadinanza e vennero perseguite attraverso tre diversi orientamenti:

 Formazione di “sistemi territoriali di stabilità ecologica”;  Formazione di una rete di aree protette;

 Gestione e controllo di dette aree ai diversi livelli amministrativi.

Tale organizzazione ha consentito la creazione di una vasta rete di aree protette, gestite in modo integrato tra le varie comunità locali ed i livelli statali, che sono suddivise in diverse tipologie in base a fattori analoghi a quelli già visti in precedenza, riguardanti il

42

Act on the Protection of Nature and Landscape, 19 february 1992, n. 114.

grado di antropizzazione, la presenza di biodiversità, l’estensione delle aree stesse. Ciò ha consentito alla Repubblica Ceca di coprire con parchi e riserve circa il 15% del proprio territorio, diventando uno degli stati dell’Europa centro-orientale maggiormente avanzati per quanto riguarda la politica ambientale e territoriale.

Il sistema pianificatorio dei parchi Cechi è fortemente integrato con il sistema di pianificazione globale del territorio e di gestione delle risorse naturali, sviluppando così delle interrelazioni molto forti tra la pianificazione e la gestione dei singoli parchi e la più vasta gestione di tutto il territorio, avvicinando in tal modo il modello ceco al modello tipico degli Stati del nord Europa, dove la protezione della natura si estende a tutto il territorio.

Rimane da segnalare che in seguito all’ingresso nell’UE della Repubblica Ceca, avvenuto del 2004, quest’ultima ha iniziato una forte collaborazione nel settore di protezione della natura con le autorità comunitarie, specialmente nei campi della ricerca ambientale e dello sviluppo delle politiche di protezione della natura, tramite l’implementazione di progetti pilota riguardanti l’integrazione tra politiche agricole e politiche ambientali e tramite l’allargamento dell’European Ecological Network (EECONET), la rete ecologica europea, della quale fa parte anche “Rete Natura 2000”. Volendo, infine, considerare gli orientamenti più recenti, bisogna affermare che, in particolar modo in seguito alla Conferenza di Rio del 1992, i paesi europei si stanno muovendo verso una politica di protezione della natura che coniughi il rispetto per l’ambiente con lo sviluppo economico, in un’ottica di sviluppo sostenibile. In questa direzione guarda anche la Comunità Europea che, come abbiamo già visto nel capitolo 1, pone grande importanza al problema ambientale ed alla tutela della natura, tanto da inserire la tutela ambientale tra gli obiettivi di fondo perseguiti dalla Comunità stessa. Quest’ultima promuove la protezione della natura e della biodiversità tramite l’ideazione e l’implementazione della rete ecologica europea (EECONET) e tramite “Rete Natura 2000”, che è composta dall’insieme delle aree protette sparse in tutti gli Stati UE, nelle quali si applicano le disposizioni stabilite in sede comunitaria e nelle quali si persegue l’obiettivo di tutela della natura, integrandolo con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo socio-economico di tali aree. Rimandiamo, tuttavia, al capitolo 4 per uno studio più approfondito della “Rete Natura 2000” e del suo strumento finanziario, “LIFE-NATURA”.

Concludiamo così il paragrafo; a questo punto siamo pronti per passare allo studio approfondito degli strumenti di pianificazione e programmazione propri dei parchi, che abbiamo già introdotto nel paragrafo 2.3.3.

Tale trattazione inizierà nel prossimo capitolo, fornendo le basi teoriche riguardanti le attività di pianificazione e programmazione nella PA e proseguirà nei capitoli 4 e 5 con lo studio specifico della pianificazione nei parchi ed in particolar modo, nel parco del Sile.