Il riordino della materia: dalla legge n 394/1991 ai giorni nostri

Con la legge n. 394/1991, definita “legge quadro sulle aree protette”, si è cercato di riordinare la disciplina dei parchi, volendo fornire una legislazione omogenea per tale materia e valevole per tutto il territorio nazionale e per tutti i parchi e le aree protette, siano essi nazionali o regionali. Essa, infatti, all’art. 1 c. 1 afferma che tale nuova normativa nasce “al fine di garantire e promuovere, in forma coordinata, la

conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese”. Già da questo

comma si può osservare la discontinuità con la precedente fase legislativa; con questa legge quadro si vuole promuovere in forma coordinata la protezione della natura. Sembra cioè che il legislatore voglia creare una rete di aree protette simile a “Rete Natura 2000”. Tale disposizione normativa rappresenta un fatto nuovo per la legislazione italiana in quanto, come già detto, i primi parchi nazionali sorgevano in modo del tutto svincolato sia dal contesto istituzionale nel quale venivano a trovarsi, sia dagli altri parchi nazionali che in quegli anni venivano istituiti.

All’art. 2 poi, la legge prosegue elencando e classificando tutte le aree protette previste; queste si dividono in parchi nazionali, riserve naturali statali, parchi naturali interregionali, parchi naturali regionali, riserve naturali regionali, zone umide di

importanza internazionale, zone SIC, zone ZPS ed aree di reperimento terrestri e marine.

Con tale articolo, quindi, si sono volute classificare le aree protette, precisando che quelle aventi valenza nazionale sono individuate d’intesa tra Stato e regioni mentre quelle aventi valenza regionale e locale sono individuate dalle singole regioni in modo esclusivo (art. 2 commi 6, 7 e 8, successivamente modificati dalla legge n. 426/1998). A tal proposito sembra utile citare la distinzione fatta dalla legge stessa tra parchi nazionali e parchi regionali: i primi sono indicati dall’art. 2 c. 1 come zone costituite “da aree terrestri, fluviali, lacuali o marine che contengono uno o più ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici, una o più formazioni fisiche geologiche, geomorfologiche, biologiche, di rilievo internazionale o nazionale per valori naturalistici, scientifici, estetici, culturali, educativi e ricreativi tali da richiedere l'intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future”, mentre i secondi sono descritti dal successivo comma 2 come zone costituite “da aree terrestri, fluviali, lacuali ed eventualmente da tratti di mare prospicienti la costa, di valore naturalistico e ambientale, che costituiscono, nell'ambito di una o più regioni limitrofe, un sistema omogeneo individuato dagli assetti naturali dei luoghi, dai valori paesaggistici ed artistici e dalle tradizioni culturali delle popolazioni locali”. Dalle due definizioni sembra piuttosto chiaro che la differenza sta nel fatto che i parchi nazionali nascono per proteggere ecosistemi vasti ed anche diversi tra loro mentre i parchi regionali sono creati per la tutela di aree più ristrette che contengono al loro interno gli elementi tipici di una determinata regione geografica e di una determinata comunità.

Altre differenze esistenti tra parchi nazionali e parchi regionali riguardano l’iter di istituzione degli stessi; i primi possono essere costituiti su proposta del Ministro dell’ambiente, delle associazioni ambientaliste abilitate (ex art. 13 legge n. 349/1986) e da 5.000 cittadini iscritti nelle liste elettorali (art. 4 c. 5); tale proposta dovrà poi essere ratificata con “decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro

dell’Ambiente, sentita la regione” (art. 8 c. 1). I secondi, invece, vengono istituiti

tramite la partecipazione degli enti locali interessati quali le province, i comuni, le comunità montane (dove presenti), che redigono un documento di indirizzo avente lo scopo di perimetrare in via provvisoria il parco e di individuare quale sarà il soggetto

che si occuperà della gestione del neonato parco, il quale potrà essere un ente di diritto pubblico o un consorzio tra enti.

Nel prosieguo della legge, poi, un altro elemento molto interessante è la previsione che la stessa fa circa la creazione e lo sviluppo di “iniziative per la promozione economica e

sociale” (art. 14).

Bisogna infatti precisare che i parchi italiani, ma più in generale quelli europei, a causa della limitatezza del territorio europeo, si sviluppano molto spesso in aree antropizzate nelle quali l’uomo e gli elementi naturali convivono più o meno in equilibrio.

Le finalità dei parchi in queste aree, perciò, non sono solo quelle di mera conservazione di porzioni di territorio rimaste intatte dal punto di vista naturalistico, così come può accadere, ad esempio, nei grandi parchi nordamericani, dove la presenza umana al loro interno è molto limitata, ma sono invece quelle di tutela del territorio passando per il concetto di “godimento compatibile” (Storlazzi, 2003: 80), nel quale la tutela della natura ed il recupero dei valori archeologici, storici e culturali presenti nel territorio vanno di pari passo con lo sviluppo di attività economiche compatibili con le finalità dell’area protetta nella quale tali attività sorgono.

A tal fine l’art. 14 c. 2 prevede che ogni parco debba dotarsi di un piano pluriennale economico e sociale che indichi quali siano le attività economiche compatibili con le finalità del parco; a tal proposito grande enfasi viene data all’esercizio di attività agricole ecocompatibili, per le quali sono previsti anche contributi in conto capitale (art. 4 c. 1) laddove l’attività agricola consenta anche il recupero di tecniche colturali funzionali alla tutela dell’ambiente ed al recupero di aree degradate; sull’argomento, comunque, torneremo in seguito, parlando degli strumenti di pianificazione propri dei parchi.

A conclusione di questo paragrafo si vuole presentare una riflessione di Fulco Pratesi, fondatore e presidente onorario di WWF Italia, che inquadra la portata innovativa della legge n. 394/1991: “ Una storia di successo quella della legge quadro sulle aree

protette. Giunta dopo un dibattito culturale durato quasi un secolo e dopo un confronto parlamentare pluridecennale, la legge sui parchi, votata nel 1991 quasi all’unanimità del Parlamento ha prodotto in 10 anni un complesso sistema di aree protette, nazionali e regionali, marine e terrestri, che per varietà di ambienti e specie, di tradizioni e cultura non ha eguali nel mondo. In nessun altro paese, infatti, si è avuto questo

sviluppo di aree protette che ha portato i parchi dallo 0,6 % del territorio degli anni ’60 all’oltre 10 % di oggi. […]”39.

Si può affermare, in conclusione, che la legge quadro sulle aree protette ha avuto il grande merito di promuovere quel “cambio di marcia” nella legislazione italiana attinente alla protezione della natura necessario per poter conservare e tutelare quella elevata biodiversità che rende l’Italia il paese più ricco d’Europa dal punto di vista naturalistico e delle bellezze del paesaggio.

Tale cambio di marcia, tuttavia, è stato in parte ridimensionato, come abbiamo visto nel § 2.1.1, dall’elevatissimo consumo di suolo verificatosi in Italia negli ultimi decenni ed attualmente ancora in atto; ciò rappresenta una grande anomalia, tutta italiana, perché da un lato si ha avuto una crescita esponenziale delle aree protette mentre dall’altro si è verificata un’enorme distruzione di paesaggi naturali dovuta alla cementificazione, quasi come se esistesse un’ingiustificata diversità di tutela tra aree protette, nelle quali si cerca una difesa a tuttotondo della natura ed aree non protette, nelle quali è facilmente possibile distruggere gli habitat e gli ecosistemi in esse presenti.

Dopo questa breve riflessione elencheremo nel prossimo paragrafo le principali leggi in tema di parchi, protezione della natura e governo del territorio emanate dalla regione Veneto, necessarie per capire e contestualizzare il ruolo e l’attività dell’Ente Parco Naturale Regionale del Fiume Sile, che sarà successivamente trattato nel capitolo 5.