L’adeguamento del PUC al Piano di Assetto Idrogeologico

Nel processo di costruzione del PUC in adeguamento al PPR e al PAI, gli Studi di Compatibilità Idraulica e Geologica-geotecnica, costituiscono parte integrante dei documenti di Piano, secondo quanto previsto dall’art. 8 e dall’art. 24 delle NTA del PAI, nonché dalle

“Linee guida per l’adeguamento del PUC al PAI” .

Le aree di pericolosità idraulica e geologica individuate attraverso tali studi e la relativa disciplina definita dal PAI sono quindi assunte dal nuovo PUC che, dopo un primo adeguamento della programmazione urbanistica in funzione delle condizioni di dissesto idrogeologico presenti o potenziali evidenziate, introduce nella disciplina urbanistica del territorio le limitazioni d’uso previste dal PAI per gli ambiti a diversa pericolosità idraulica o da frana.

La prevenzione dei fenomeni di dissesto idrogeologico si attua attraverso:

1. l’individuazione delle aree di pericolosità, cioè soggette a possibili esondazioni o a fenomeni franosi, nelle quali prevedere una disciplina urbanistica coerente con i livelli di pericolosità individuati e la determinazione degli interventi e delle attività compatibili;

2. l’individuazione degli elementi a rischio presenti nel territorio comunale che, messi in relazione con le differenti aree a pericolosità idrogeologica, consentono la determinazione delle aree a rischio idrogeologico, ovvero le aree in cui il verificarsi di un fenomeno di dissesto può comportare danni di entità variabile e per le quali si rende necessaria la definizione di una disciplina urbanistica e di un quadro di interventi finalizzati a mitigare e ridurre il rischio.

L’adeguamento del PUC al PAI implica pertanto il rispetto delle limitazioni d’uso e delle procedure stabilite dalla normativa di attuazione; in particolare deve perseguire i seguenti obiettivi di sicurezza per la popolazione e le attività insediate:

3. evitare nuove situazioni di rischio idrogeologico, connesse alla previsione di ambiti di trasformazione urbanistica in aree a pericolosità;

4. non incrementare le situazioni di rischio esistente, contenendo il carico urbanistico complessivo nelle aree a pericolosità;

5. stabilire le condizioni urbanistiche necessarie alla realizzazione delle misure di mitigazione del rischio e consentire conseguentemente la messa in sicurezza del territorio;

6. contenere il consumo di suolo naturale, favorendo interventi di riqualificazione e riuso del tessuto edificato esistente anche attraverso strategie di densificazione;

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7. ripristinare condizioni di permeabilità diffusa del suolo, attraverso la previsione di indici e parametri specifici;

8. adottare un approccio integrato alla difesa idrogeologica, mediante interventi di rinaturalizzazione e ripristino ambientale.

Nelle aree di pericolosità idrogeologica di qualunque classe, sia idraulica che da frana, vige inoltre la disciplina di cui al Titolo III delle NTA del PAI, con la quale sono individuati sia gli interventi vietati, sia quelli consentiti e compatibili con il PAI, comprese le eventuali limitazioni o condizionamenti che possono imporre la redazione di specifico studio di compatibilità idraulica o geologico-geotecnico di dettaglio.

3.6 Il quadro della pianificazione comunale.

3.6.1 Il Programma di Fabbricazione vigente

Il Programma di fabbricazione del 1989 propone un centro urbano con ampie aree di espansione residenziale a saturazione degli spazi liberi tra l'edificato e la SS 195 e sulla via Nora e al di là del fiume.

Il PdF vigente individua un centro storico della dimensione planimetrica di 17,5 ha ed una zona di Completamento di 50,5 ha.

La zona di espansione, disposta in parte tra le zone di completamento e la tangenziale SS 195, in parte lungo la direttrice verso Nora, ed in parte poste oltre il margine naturale del fiume, occupa una superficie complessiva di 72,5 ha.

Vaste aree per circa 28 ha, prevalentemente dislocate a nord e a sud del Centro urbano, sono destinate a servizi; viene localizzata la zona artigianale oltre la SS 195 di 17,88 ha in parte sottoposta a PIP per piccole industrie e attività artigianali, mentre un'ampia zona tra la città, la costa e il fiume, per l'estensione di circa 74 ha, viene destinata ad impianti e attrezzature di carattere generale quali alberghi, strutture sportive, parchi attrezzati, per alcune parti della quale si prevede anche l'utilizzazione come parco urbano.

Come tendenza prevalente negli anni '80 la zona turistica investe quasi per intero il territorio costiero per 1.017 ha, e 273 ha nel territorio interno. Tutte le altre aree non di trasformazione del territorio comunale vengono classificate come agricole. Le aree agricole che avrebbero dovuto mediare tra gli interessi edificatori sulla costa e della fascia pedemontana perdono di peso. Alcune ma importanti attività collaterali all'uso agricolo ad alta specializzazione vengono delocalizzate. Altre aziende agro-zootecniche private vengono dismesse, vengono meno gli interessi economici ed oggi restano ragguardevoli volumetrie vuote da riconventire o smaltire.

L'impulso dato alle aziende agricole con consistenti finanziamenti pubblici al settore serricolo entra in parte in crisi, e molte delle serre all'epoca realizzate sono oggi dimesse.

Restano sul territorio agricolo ampie superfici in vetro inutilizzate mentre gli interessi economici si spostano altrove.

Oggi l'insieme territoriale è filtrato dalle serre che si attestano lungo le strade interpoderali, dai bacini di riserva idrica che garantiscono gli insediamenti turistici. I diversi tentativi di urbanizzazione delle aree agricole a ridosso della SS 195 non hanno avuto particolare successo se non quello di procedere a ulteriori frazionamenti catastali.

3.6.2 Il Programma di Fabbricazione in relazione all'evoluzione della normativa urbanistica

Il quadro della pianificazione illustra l'evoluzione del quadro di riferimento normativo sopraordinato all'interno del quale sono avvenute le trasformazioni urbanistiche nel territorio comunale di Pula, quadro che assume una specifica rilevanza

46 per l’elaborazione del Piano Urbanistico Comunale, costituendo lo sfondo per la valutazione della coerenza delle scelte delineate dal PUC.

Con DM 19 luglio 1963 è stata emanata la dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della L n.1497/1939 della spiaggia del Comune di Pula, delimitata come segue:

"iniziando da località Perd'e sali prosegue per via sa Tanca manna e via Forcarizzu fino a Foxi durci - strada Santa Vittoria, strada Perdu Locci, strada Bau Saliu fino a monte Agumu. Strada monte Agumu fino a Foxi 'e sali seguendo il rio Foxi e sale fino alla strada nazionale e lungo questa fino al termine del territorio comunale".

Tutti i progetti di trasformazione previsti all'interno di quest'area dovevano quindi essere autorizzati dalla Soprintendenza.

La Legge n.765/1967 (Legge "Ponte", nazionale), rispetto alla Legge Urbanistica Nazionale (n.1150/1942) all'art.8 ha stabilito un nuovo regime per le lottizzazioni, stabilendo il divieto di qualsiasi lottizzazione a scopo edilizio, prima della formale approvazione del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione.

Approvato lo strumento generale pertanto il Comune poteva autorizzare lottizzazioni con il preventivo nulla osta della competente autorità statale, e cioè del provveditore alle opere pubbliche.

In sede di rilascio del nulla osta, l'autorità statale doveva accertare la conformità e la rispondenza del progetto di lottizzazione ai criteri, alle previsioni e alle norme di esecuzione dello strumento urbanistico generale.

La Legge stabiliva inoltre che le lottizzazioni poste in essere prima della sua entrata in vigore fossero, con qualche diversificazione, fatte salve.

La normativa regionale che rendeva obbligatoria la redazione preventiva di Piani di lottizzazione nelle zone "F" risale al Decreto interassessoriale n.01856 del 6 agosto 1968, tramite uno Strumento di disciplina esteso all'intera zona turistica, poi inserito nella LR n.10/1976 (Norme in materia urbanistica e misure provvisorie di tutela ambientale) che introduceva il vincolo di inedificabilità nelle zone D, E ed F comprese nella fascia di 150 metri dal mare.

Il Decreto 01856, che sta alla base dei successivi Decreti Soddu e Floris, costituisce la prima disciplina regionale dei limiti e rapporti relativi alla formazione dei nuovi strumenti urbanistici. Ai sensi della Legge ponte nazionale individua le zone territoriali omogenee inserendo le zone turistiche (F) invece assenti nella legislazione nazionale, definite come "Le parti del territorio di interesse turistico con insediamenti di tipo stagionale", nelle quali veniva prescritta la densità fondiaria massima di 1 mc/mq;

l'altezza massima di 7 metri, con eccezione di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche, comunque entro il limite di 1 mc/mq. Ciò fa desumere che nelle zone F si potesse costruire senza pianificazione preventiva, esattamente come nelle zone B di completamento.

Pula si è dotata di Regolamento Edilizio e Programma di Fabbricazione nel 1970; sottoposto a modifiche nel 1972 e 1974. Per circa dieci anni questo è stato lo strumento urbanistico utilizzato per la regolamentazione dell'attività edificatoria nel centro urbano e nel territorio.

L'art.7 della LR n.10/1976 ha introdotto per le zone F l'obbligo della lottizzazione per sub-zone omogenee dimensionate dall'Amministrazione comunale tramite uno strumento di disciplina del territorio esteso all'intera zona F.

Detto studio consisteva in una relazione tecnica corredata da planimetria in scala adeguata con cui individuare, dimensionare e localizzare le principali infrastrutture per l'urbanizzazione primaria e secondaria nonchè le volumetrie edificabili in ciascuna sub-zona omogenea nel rispetto della necessità del loro concentramento ed armonico inserimento nel territorio.

47 La LR n.10/1976 precisava altresì che la fascia di rispetto costiero dovesse essere ricompresa nelle zone F da assoggettare a piano attuativo, il quale avrebbe dovuto prevedere che le aree a verde e servizi fossero accorpate e ubicate, di norma, nella fascia di rispetto costiero. L'Amministrazione comunale poteva comunque chiedere all'Assessorato regionale competente di essere autorizzata a non comprendere tale fascia nelle subzone omogenee. Veniva inoltre introdotto il principio di perequazione rispetto ai proprietari delle aree comprese nella fascia di inedificabilità.

Il 1° agosto 1977, in sostituzione del Decreto interassessoriale n.01856/1968, è stato promulgato il Decreto n.9743-271, noto come Decreto Soddu, che disciplinava i limiti e i rapporti relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici e all'adeguamento di quelli esistenti.

Il Decreto Soddu, in merito alle zone F stabiliva che:

- l'indice fondiario massimo fosse contenuto in 1 mc/mq, salvo che per gli insediamenti residenziali che non potranno superare, per tipologie isolate, l'indice fondiario di 0,50 mc/mq;

- il 50% della superficie territoriale dovesse essere destinata a spazi per attrezzature di interesse comune, per verde attrezzato a parco, gioco e sport e per parcheggi. Almeno il 60% di tali aree devono essere pubbliche;

Da rilevare che le zone turistiche, anche se in presenza dei requisiti per essere classificate di completamento (B), dovevano essere sempre individuate come zone F.

Analogamente, le stesse zone, in assenza dei predetti requisiti, non sarebbero potute classificarsi come zone C.

Il Decreto Soddu introduce nella normativa urbanistica regionale due nuove zone omogenee, le G e le H. Stabilisce inoltre in via preliminare alcune norme relative al rapporto mc/abitante, alla suddivisione del volume tra residenze e sevizi e al computo dei volumi, fissando, di norma, il rapporto tra cubatura e abitanti in 100mc/abitante per la residenza e in 60 mc/ab per le zone F.

Il volume realizzabile deve essere suddiviso tra residenze e servizi nella misura indicata nel decreto, intendendosi la percentuale di volume destinata alla residenza come massimo insuperabile e la percentuale dei volumi destinati a servizi come un minimo che deve comunque essere riservato.

Ciò significa che per le zone A, B, C, in sede di piano esecutivo non può essere superato per le residenze il 70 per cento dei volumi complessivamente ammissibili.

Ulteriori volumi, in misura non superiore al 20 per cento, possono essere realizzati solo se destinati a servizi connessi con la residenza. La destinazione di detti servizi, non necessariamente specificata in dettaglio in sede di studio urbanistico, deve comunque essere verificata dall'Amministrazione comunale in sede di esame dei progetti esecutivi.

Il 10 per cento dei volumi ammissibili deve invece essere riservato a servizi pubblici.

Nel caso che il Comune non intenda utilizzare immediatamente i volumi riservati a servizi pubblici, questi non potranno essere assegnati ai privati, ma dovranno essere accantonati per eventuali future esigenze di servizi pubblici. Possono invece essere utilizzati per servizi pubblici eventuali volumi rientranti nella quota riservata ai servizi connessi con la residenza, cui i privati espressamente rinuncino.

Analogo discorso deve essere fatto per le zone turistiche, per le quali il nuovo Decreto ha creato una certa ambiguità stabilendo che:

a. il numero degli abitanti presumibilmente insediabili è dedotto assumendo, salvo diversa dimostrazione in sede di strumento urbanistico comunale il parametro di 60 mc/abitante, dei quali

50 mc per residenza;

10 mc per servizi pubblici;

laddove lo stesso Decreto stabilisce inequivocabilmente che il numero degli abitanti, in termini di posti letto va determinato in base allo sviluppo costiero e, solo successivamente, si può attribuire una specifica cubatura virtuale ai posti letto, da ripartire obbligatoriamente secondo le destinazioni in un rapporto 50/10;

48 nella Circolare esplicativa (20 marzo 1978, n.2-a), si afferma inoltre che per le zone turistiche deve essere fatto un discorso analogo alle zone A, B, C applicando le percentuali appositamente prescritte (70-20-10?) e tenendo conto che eventuali servizi connessi con la residenza vanno ricompresi nella quota di volumi destinati alla residenza.

Con Circolare 20 marzo 1978-3b, sono stati pubblicati i criteri per la redazione degli studi di disciplina del territorio di cui all'art.7 della LR n.10/1976.

Per quanto riguarda le zone costiere, l'elemento che definisce, in prima approssimazione, la capacità insediativa è dato dalla morfologia e dallo sviluppo della costa in relazione alla profondità della fascia litoranea destinata ad accogliere i bagnanti.

Vengono quindi introdotti nella Circolare i parametri che poi il decreto Floris farà propri, dando loro valore di legge. La capacità ricettiva così determinata deve ritenersi un vincolo permanente, in quanto elemento modificabile soltanto con interventi che richiedono notevoli investimenti ed alterazioni ecologiche, e con la consapevolezza che ogni gratificazione ambientale operata rappresenta un costo sociale estremamente elevato ai danni dell'intera comunità.

Tale capacità massima dovrà essere verificata ed eventualmente ridotta alla luce delle possibilità edificatorie dettate dalla orografia e dalla necessità di salvaguardare preesistenze paesaggistiche, ambientali e culturali in genere.

Dopo la promulgazione del Decreto n.9743/1977 (Decreto Soddu) sugli standard urbanistici, nel 1978 venne predisposto dal Comune, un adeguamento del PdiF a tale decreto, approvato dalla RAS nel 1979 introducendo alcune modifiche alle proposte comunali quali:

- la classificazione in zona A delle precedenti zone Br;

- l'eliminazione delle zone S, di primo e secondo intervento;

- la riorganizzazione delle zone agricole.

La Regione invitava altresì il Comune a procedere all'individuazione delle zone S, necessarie per il reperimento dei servizi relativi alle zone A e B.

Nello stesso anno il Consiglio Comunale individuava le zone G per parcheggi e servizi, eliminava le zone S di secondo intervento, non accettava la trasformazione delle zone Br in zone A. Il Decreto regionale di approvazione definitiva (1981) del PdiF, recepiva tutte le proposte comunali esclusa l'eliminazione delle zone A che venivano confermate in sostituzione delle zone Br.

Contemporaneamente alla individuazione delle zone F nel PdiF, l'Amministrazione predisponeva lo Studio di disciplina delle zone F turistiche, approvato con DA n.1941/U del 31.12.1979, variato parzialmente con DA 1801/U del 18.10.1983.

La LR n.10/1976 è stata abrogata e sostituita dalla LR n. 17/1981 che non ha modificato nulla rispetto all'attuazione delle zone F, mentre rispetto alla fascia di rispetto di 150 metri ha previsto la possibilità di realizzare al suo interno opere di urbanizzazione secondaria o relative a servizi pubblici.

All'art.6 la LR n.17/1981 ha inserito il divieto di individuazione di nuove zone B di completamento residenziale, salvo non occorra rimediare a precedenti omissioni, avvenute in sede di adeguamento e consistenti nella mancata individuazione di zone di completamento residenziale già in possesso dei requisiti prescritti.

Il 20 dicembre 1983 è stato promulgato il Decreto n.2266/U, noto come Decreto Floris, che disciplinava i limiti e i rapporti relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici e all'adeguamento di quelli esistenti, in sostituzione del Decreto Soddu.

Per le zone F costiere il Decreto inseriva formalmente il criterio del dimensionamento precedentemente richiamato solo nella Circolare 20 marzo 1978-3b: la capacità insediativa massima, salvo diversa dimostrazione in sede di strumento

49 urbanistico comunale, va quindi calcolata sulla fruibilità ottimale del litorale determinata secondo i noti parametri poi dimezzati in sede di PPR con la Legge "Salvacoste" (2006);

almeno il 20% della capacità insediativa così ottenuta deve essere riservato ad attrezzature alberghiere, paralberghiere e vilaggi turistici a rotazione d'uso;

• nelle zone F (ed E) a distanza inferiore a 1000 metri dal mare devono essere computati tutti i volumi, salvo quelli delle parti totalmente o parzialmente interrate per almeno due lati, destinati a cantine, depositi, locali caldaie, garages e simili, di altezza inferiore a m. 2,40;

• è prescritto l'indice fondiario massimo di 0,75 mc/mq;

• il 50% della superficie territoriale deve essere destinata a spazi per attrezzature di interesse comune, per verde attrezzato a parco, gioco e sport e per parcheggi.

Almeno il 60% di tali aree devono essere pubbliche;

A seguito di diversi ricorsi avverso le deliberazioni comunali ed i decreti regionali di approvazione presentati da parte di alcuni privati, il TAR con sentenza n.676 del 9.10.1985 dichiarava illegittima la variante di adeguamento al Decreto Soddu del PdiF, per cui il Comune restava praticamente privo di tutti gli strumenti di cui si era dotato a partire dal 1978, e quindi è rientrato in vigore lo strumento urbanistico precedente approvato con DPGR n.7058/1765 del 14.7.1970, poi variato con DPGR n.51 dell'8.5.1974 con cui sono state approvate le varianti adottate con Del. C.C. n.60 del 24.9.1973 e n.14 del 21.1.1974, comprendenti in particolare l'inserimento della nuova zona turistica Fc, settore "h" in località "is Molas", comprendente la bandita di caccia e il parco naturale "Piscinamanna-Sulcis" definito dal PR del CASIC, con obbligo di PdL esteso all'intero ambito e licenza diretta per la realizzazione dell'impianto golfistico approvato con DPGR n.1297 del 2.11.1972.

L'art.23 della LR n.23/1985 introduce per i comuni costieri l'obbligo di individuare i necessari accessi pubblici al mare mediante opportuni tracciati viari e pedonali, redigendo appositi piani particolareggiati. In prossimità degli accessi e al di fuori della fascia di rispetto di 150 metri dal mare (ex lege n.17/1981) devono essere previsti adeguati parcheggi pubblici, dimensionati in funzione della potenzialità di balneazione delle località interessate.

Con nota del 15 luglio 1986, l'Assessorato regionale dell'Urbanistica, chiariva la portata della sentenza n.676 del TAR e invitava il Comune a dotarsi con la massima sollecitudine di una variante allo Strumento urbanistico generale che recepisse tutte le modifiche intervenute successivamente allo strumento urbanistico attualmente vigente, cioè il PdiF del 1970.

La nota regionale poi si preoccupava della soluzione delle zone costiere ricordando che essendo decaduti tutti i piani attuativi, non era più valido neppure lo Studio di disciplina delle zone F.

Nel luglio 1986 l'Amministrazione comunale affidava a un professionista lo studio per la ridefinizione delle zone S, per servizi, parcheggi, ecc. studio che è stato presentato e adottato come variante di adeguamento al DPGRS 9743/271 del 1977 (Decreto Soddu) [di fatto l'adeguamento è stato fatto al Decreto Floris che aveva abrogato e sostituito il Decreto Soddu].

Tale variante generale di adeguamento interessa esclusivamente il centro urbano e le zone limitrofe confermando in sostanza i perimetri previsti nel precedente PdiF. Per le zone F turistiche conferma gli ambiti già previsti, diversificati in Fb di completamento ed Fc di espansione, e rimanda a norme specifiche da prevedersi con l'apposito Studio di disciplina.

Riguardo alle zone F turistiche quindi il riferimento basilare è rimasto la normativa del PdF del 1970, che prevedeva:

50 a. la sottozona Fb, zona costiera di completamento residenziale di tipo turistico, per

ville e villette, settori a, b, c, d; comprendente presumibilmente le aree residenziali, ormai quasi completamente compromesse al 1970 per un'estensione di circa 177 Ha, prive delle caratteristiche, volumetriche e superficiarie, necessarie per essere classificate B o C [area utilizzata non inferiore al 20% su superfici non inferiori a 5000 mq nei Decreti Soddu/Floris;

b. la sottozona Fc, zona costiera di ampliamento residenziale di interesse turistico estensivo per ville, villaggi turistici ed alberghi, settori a, b, c, d, e, f, a cui è poi stata aggiunto, con variante del 1974 il comparto h, is Molas (al 1974 estesa su circa 482 Ha).

Nelle Fb l'area totale doveva essere destinato all'edificazione il 55% del totale, mentre il 45% andava destinato alle attrezzature in genere; inoltre si prescrivevano lotti minimi di 1000 mq nei settori a, b e d; di 1500 mq nei settori c e d.

Nelle Fc, in quanto costituite da aree prevalentemente libere o compromesse in minima parte, era prescritta la presentazione di un PdL per una superficie minima di 3 ha, con le stesse percentuali di destinazione delle Fb; inoltre si prescrivevano lotti minimi di 1000 mq nei settori c ed e; di 2500 mq nei settori a, d ed f.

Più in dettaglio le prescrizioni urbanistiche, come emerge dalla lettura di alcuni Certificati di destinazione urbanistica rilasciati nel 1987, [nello specifico Santa Margherita affianco al Forte Village (Fc) e spiaggia di Nora (Fb)], erano quindi le seguenti:

zona Fb:

zona Fb: