I possibili scenari demografici di Pula per i prossimi dieci anni

La rivisitazione delle stime di previsione della popolazione residente per il decennio 2015/2025, effettuate in sede di predisposizione del PUC Cavallucci-Girau, nasce da un preciso rilievo della RAS che con la nota di osservazioni al PUC del 7 aprile 2016 chiese al Comune di “verificare la stima del fabbisogno abitativo che appare sovradimensionato, posto che i dati Istat provvisori indicano al 30/11/2015 una popolazione residente pari a 7422 abitanti in luogo dei 7821 abitanti stimati dal PUC al 31 dicembre 2015”. In risposta all’osservazione, il Consiglio Comunale, con la Delibera n. 15 del 17 aprile 2018, preso atto dell’effettiva discordanza fra i dati delle previsioni e quelli reali, decise che si sarebbe proceduto a “verificare i dati sulla contabilità urbanistica di progetto e ad allineare le incongruenze rilevate”.

La disponibilità dei dati Istat al 31 dicembre del 2018 consente infatti di fare il punto sulla proiezione ad un terzo del percorso. Per il triennio 2015/2018 la stima prevedeva un incremento di 342 unità ed una popolazione a fine 2019 pari a 8.163 abitanti. I dati reali segnalano, viceversa, una contrazione di residenti pari a 102 unità ed una popolazione finale di 7.320 abitanti, 843 in meno rispetto alla proiezione del PUC 2015. Contrazione che, peraltro, risulta in linea con quelle registrate, sia pure con intensità differenti, nei trend demografici della Sardegna e della provincia di Cagliari.

A fronte di questi dati, appare evidente che l’intero impianto previsionale utilizzato per il PUC Cavallucci-Girau risulta privo di efficacia e che ad esso va sostituito un modello che tenga conto degli andamenti reali della curva demografica non soltanto di Pula ma anche del più ampio contesto territoriale di riferimento. Costituisce infatti un grave errore di metodo procedere alla stima del possibile andamento futuro della popolazione di un centro abitato senza tenere in alcun conte le dinamiche che negli anni a venire potranno interessare i differenti livelli territoriali nei quali il centro medesimo è inserito.

In questa prospettiva, di grande importanza risultano le proiezioni della popolazione residente nelle diverse regioni italiane che, a partire dal 2017, l’Istituto Nazionale di Statistica pubblica con cadenza annuale. Secondo la più recente, pubblicata nel mese di maggio del 2019, particolarmente grave appare la situazione stimata per le regioni del Mezzogiorno, nelle quali si prospetta fin da subito un consistente calo della popolazione. Contrazione che, per il periodo 2018/2025, si assesterà su un valore medio annuo del -2,8 per mille e diventerà ancora più rapida nel ventennio successivo (2026/2046) periodo per il quale il calo medio annuo si attesterà su un valore pari al -4,6 per mille. 10

All’interno di questo scenario che, come si è detto, interessa l’insieme delle regioni del Mezzogiorno, la Sardegna si colloca al limite negativo estremo. Nel primo periodo (2018/2025) il valore medio annuo della contrazione stimata è pari al -3,2 per mille; nel corso del ventennio successivo (2025/2046) il fenomeno risulta progressivamente più rapido, essendo attestato su un passo (medio) del -5,1 per mille per anno.

Con specifico riferimento al periodo compreso tra il 2020 ed il 2030 i demografi dell’Istat prevedono per la popolazione sarda una linea decrescente, sostanzialmente regolare, che determinerà un calo di abitanti di oltre 71 mila unità (-4,4%).

28 Si tratta, con tutta evidenza, di una diminuzione molto consistente del patrimonio demografico dell’isola, che deriva in larga misura dalla progressiva contrazione delle nascite in presenza di una corrispondente riduzione dei tassi di mortalità generata dal miglioramento della qualità della vita della popolazione anziana, nonché di un sostanziale equilibrio dei saldi migratori di medio periodo. L’ulteriore e apparentemente inarrestabile contrazione dei tassi di natalità che dai primi anni di questo secolo interessa la popolazione sarda va valutata, peraltro, all’interno del più ampio scenario nazionale ed europeo. Secondo quanto certificato dall'Eurostat, il tasso (o quoziente) di natalità calcolato per l'Italia per il 2018 (pari al 7,3 per mille) è il più basso fra tutte le nazioni dell’Unione Europea (valore medio 9,7 per mille) e lontanissimo da quello delle nazioni più

“fertili” (Francia: 11,3 per mille). In questa prospettiva, i valori più contenuti calcolati per la Sardegna e, ancora di più, per l’ex Provincia di Cagliari costituiscono un preciso segnale di grave e diffuso disagio sociale.

I valori dei tassi generici di natalità, calcolati in rapporto all’intera popolazione residente, sono fortemente condizionati dalla struttura per età della popolazione medesima. Ad una popolazione molto invecchiata corrisponderanno, per necessità, tassi di natalità molto contenuti. Per avere un quadro più definito della propensione di una comunità a mettere al mondo bambini è necessario perciò far riferimento al “tasso di fecondità”, indicatore che misura il rapporto tra numero di figli e donne “in età feconda”

(convenzionalmente, 15/50 anni).

Per valutare appieno la portata dei dati presentati occorre tenere a mente che la media europea (1,58 figli per donna) appare comunque lontana dal valore ritenuto capace di consentire ad una popolazione di riprodursi mantenendo intatta la propria struttura (2,0-2,1 figli per donna). Come peraltro è noto, ormai da circa un ventennio si assiste in tutti i Paesi occidentali ad una contrazione della natalità, cui fa da riscontro una crescita demografica apparentemente inarrestabile nei Paesi del cosiddetto “terzo mondo”.

È in questa prospettiva che vanno valutati i valori che il tasso di fecondità assume per l’Italia e, più in particolare, per la Sardegna e in misura ancora più specifica per la

“vecchia” Provincia di Cagliari. La rarefazione delle nascite, che ha portato l’indicatore appena al di sopra della soglia di un figlio per donna feconda, è destinata ad avere riflessi di straordinaria portata non soltanto sulla dimensione ma anche, o meglio soprattutto, sulla struttura della popolazione residente nelle aree più interne della Sardegna.

Quello descritto fino ad ora è lo scenario, attuale e di prospettiva, all’interno del quale è possibile collocare le previsioni relative ai trend demografici della Città metropolitana e, più specificatamente, di Pula, con l’obiettivo di pervenire alla stima della popolazione residente alla fine del decennio compreso tra il 2020 ed il 2030. La prima indicazione di rilievo deriva dall’esame dei trend demografici del centro in esame a confronto con gli andamenti registrati per la Sardegna, per la ex Provincia di Cagliari e per la Città metropolitana (attuale Provincia di Cagliari) nei periodi 1971/2018 e 2011/2018.

Dall’esame dei trend emergono due indicazioni precise:

- sia nel lungo periodo (1971/2018) che nell’intervallo temporale compreso tra il 31 dicembre degli anni 2011 e 2018 la popolazione della Città metropolitana e, in misura ancora maggiore, la popolazione di Pula, hanno registrato incrementi notevolmente superiori a quelli calcolati per la media della ex Provincia di Cagliari e per la Regione.

- nel periodo di osservazione più recente gli andamenti di Pula e della Città metropolitana, si sono mossi all’unisono, sia nella fase di crescita conclusasi nel 2015 (che, per una parte, è da attribuirsi alle regolarizzazioni post censuarie dei residenti

“sfuggiti al censimento") e sia nella più recente fase di leggero calo, generata dalla ampiamente discussa contrazione delle nascite.

L’indicazione maggiormente pregnante è che la vitalità dell’area cagliaritana, che nel lungo periodo ha fatto si che la popolazione in essa residente crescesse ad una velocità notevolmente superiore a quella media della Regione, ha continuato a far sentire i propri effetti anche negli anni più recenti, nonostante i ritmi di sviluppo via via più contenuti. Il confronto fra i due trend per il periodo 211/2018 consente di calcolare in un + 36 per mille medio annuo la maggiore intensità di sviluppo demografico della Città metropolitana e di Pula rispetto alla media regionale e un valore leggermente superiore rispetto alla ex provincia.

29 Una conferma delle differenze sopra segnalate deriva dal confronto dei trend dei tassi generici di natalità registrati, negli anni compresi tra il 2015 ed il 2019, oltre che per Pula e la Città metropolitana, per l’insieme di Comuni che fino al 2016 costituivano la Provincia di Cagliari e per la Sardegna. Il dato relativo al 2019 è stato stimato partendo dai dati parziali sulle nascite, resi disponibili dall’Istat per i mesi gennaio-settembre dell’anno medesimo.

Anche per questo strategico indicatore i valori calcolati per la Città metropolitana e per Pula appaiano molto vicini, così come molto simili risultano quelli relativi alla Sardegna e alla “vecchia” Provincia di Cagliari. Il grafico mostra anche, con grande evidenza, come anche per questo indicatore, nel quinquennio di osservazione si sia registrata fra i due gruppi una forte e apparentemente progressiva differenziazione degli andamenti. A Pula e nella più ampia area cagliaritana i tassi di natalità calcolati per il 2015, sia pure in presenza di importanti oscillazioni fra anno ed anno, risultano, ad oggi, sostanzialmente inalterati. Per contro, i valori medi calcolati per la Sardegna e per l’ex Provincia sono diminuiti in maniera decisamente consistente secondo un andamento regolare che ha generato una forte contrazione di entrambi i valori (Sardegna: -1,2%; ex Provincia: -1,6%).

Le considerazioni fin qui svolte e i dati e gli indicatori presentati rendono evidente come, all’interno del fenomeno generalizzato di deciso rallentamento delle dinamiche regionali in atto ormai da più di un decennio l’Area cagliaritana, e in essa Pula, grazie al sostanziale equilibrio tra iscrizioni e cancellazioni di residenti negli schedari anagrafici, son riuscite a mantenere pressoché invariato il proprio status demografico che soltanto negli ultimissimi anni ha mostrato segnali di inversione di tendenza. In altri termini, il pessimismo dei demografi, che hanno preso le misure della nostra Isola facendo riferimento ai valori medi fortemente negativi dei parametri che stanno alla base dei loro calcoli, può essere almeno in parte attenuato per quei i territori – come l’Area metropolitana di Cagliari - nei quali, ancora al momento attuale, gli indicatori demografici di base mostrano ancora espliciti segnali di tenuta.

Per Pula l’analisi di dettaglio del movimento migratorio, resa possibile dalla disponibilità dei dati estratti dallo schedario anagrafico, ha innanzitutto confermato che nel periodo compreso tra il primo gennaio del 2013 ed il 16 maggio 2019 nello schedario anagrafico si è registrato un sostanziale equilibrio fra il flusso in entrata e quello in uscita, con alti e bassi che nell’intero periodo hanno finito per compensarsi. I successivi colpi di sonda hanno permesso di verificare che:

- le iscrizioni dei bambini di età inferiore ai 10 anni sono risultate, sia pure di poco, in numero superiore a quelle dei loro coetanei che sono andati via con le loro famiglie.

Segnale di grande importanza, soprattutto perché l’arrivo di famiglie giovani con figli molto piccoli rende meno preoccupante il saldo negativo registrato, nello stesso periodo, per la fascia d’età compresa tra i 20 ed i 39 anni.

- per la popolazione di età superiore ai 39 anni il saldo dei movimenti in entrata ed in uscita della popolazione è risultato nettamente positivo (+114 unità), a conferma del fatto che la capacità di attrazione che Pula è ancora in grado di esercitare è ancora molto forte. Per questa grande fascia d’età i nuovi iscritti sono risultati, complessivamente oltre 600, due terzi dei quali di età compresa tra i 44 ed i 59 anni.

Come si è già avuto occasione di dire, è da credere che per tanti, fra loro, si sia trattato di una scelta attentamente meditata, poiché è difficile credere che la decisione di cambiare la propria residenza per andare a vivere in un centro che dista da Cagliari poco meno di trenta chilometri, da percorrere su una strada difficile come la S.S. 195, possa essere frutto di una scelta casuale. Sono dati che confermano che l’attrattività di Pula è ancora forte e costituisce una ricchezza da salvaguardare e, per quanto possibile, da incrementare.

Se oltre alle considerazioni appena svolte sul bilancio iscritti/cancellati si tiene conto di quanto detto prima a proposito della minore gravità, rispetto alle medie regionali, del fenomeno della contrazione delle nascite, appare lecito affermare che gli ancora deboli segnali di inversione del trend demografico registrati dalla popolazione pulese negli ultimi anni se da una parte costituiscono un’ulteriore conferma della necessità di rivedere le stime di crescita del PUC Cavallucci-Girau, dall’altra vanno valutati con molta cautela nel

30 momento della formulazione delle stime sulla consistenza della popolazione di Pula per il prossimo decennio.

Rimanendo all’interno di questa logica, le previsioni demografiche per la Sardegna prodotte dal team di demografi dell’Istat sono state corrette – per adattarle alla situazione pulese - utilizzando coefficienti che tengono conto delle differenze di valore dei parametri e dei trend via via esaminati con riferimento ai differenti livelli territoriali. A questo fine, è apparso utile procedere per gradi, utilizzando come gradino intermedio del calcolo il livello territoriale costituito dalla Città metropolitana per la quale, come si è visto, sono stati registrati valori dei parametri di base e dei trend di lungo e soprattutto di breve periodo molto simili a quelli calcolati per Pula.

Come si è già avuto occasione di vedere, secondo la proiezione dell’Istat nel decennio 2020/2030 la popolazione della Sardegna subirà una contrazione di poco più di 71.500 unità che, corrisponde ad un valore relativo del - 4,4%.

Nello stesso periodo, la popolazione dei Comuni che fino al 2016 costituivano la Provincia di Cagliari – che negli anni più recenti ha registrato un trend negativo leggermente superiore a quello medio regionale - dovrebbe registrare un calo di poco meno di 25 mila unità, corrispondenti, in termini relativi, a - 4,5%.

Partendo dal valore di questi parametri e tenendo conto delle differenti dinamiche di cui abbiamo ampiamente discusso, la stima della variazione relativa alla popolazione della Città metropolitana (2020/2030) si attesta su un valore relativo pari a –1,45%, corrispondente ad un terzo circa di quella stimata per i due ambiti territoriali utilizzati come riferimento. In termini assoluti, la contrazione dovrebbe risultare pari a –6.245 abitanti portando il dato di popolazione residente nell’area nell’anno 2030 a poco meno di 425 mila unità.

Per Pula, in uno scenario che abbiamo definito “normale”, la stima della variazione per il periodo 2020/2030 non può essere lontana da quella prevista per la Città metropolitana. Abbiamo potuto verificare, infatti, come sia i parametri demografici di base e sia i trend misurati per i due ambiti territoriali siano risultati costantemente molto simili. In questa prospettiva la variazione calcolata per il periodo indicato risulta pari a -100 abitanti, per un valore relativo pari a –1,37%.

Stima della popolazione residente a Pula al 1° gennaio degli anni 2020 e 2030 Anno 2020 Anno 2030 Variazione Scenario "normale" 7.300 7.200 -100 -1,37%

Scenario "sostenuto" 7.300 7.485 185 2,50%

Scenario "molto sostenuto" 7.300 8.200 900 12,5%

Per il centro in esame, tuttavia, non appare fuori luogo mettere in campo una seconda ed una terza ipotesi previsionale, partendo dalla considerazione che nel periodo compreso tra il gennaio 2013 ed il maggio 2019 poco meno dei due terzi degli oltre 500 pulesi di età compresa tra i 20 ed i 39 anni cancellati dallo schedario anagrafico hanno scelto come nuova residenza comuni dell’area vasta di Cagliari e che il 45% di loro sono andati ad abitare in uno dei comuni collocati sulla S.S. 195 (Villa San Pietro 60;Sarroch 44;

Capoterra 19; Domus De Maria 3).

In assenza di elementi diretti di conoscenza circa le cause che hanno determinato la decisione di emigrare, la forte attrazione esercitata dai comuni vicini sui giovani di questa particolare fascia d’età fa supporre che non siano pochi i casi nei quali il cambio di residenza sia da mettere in relazione alla possibilità di trovare casa ad un costo più accessibile senza allontanarsi troppo dal proprio comune.

Lo scenario che abbiamo definito “sostenuto” - che per l’anno finale di proiezione prevede un incremento di residenti di 182 unità - mette in conto che una convinta politica di edilizia sociale portata avanti dal nuovo Piano urbanistico possa avere un effetto decisivo sul contenimento dell’emigrazione dei giovani adulti ai quali, non va dimenticato, spetta il compito di mettere al mondo i nuovi pulesi.

Esiste, infine, uno terzo scenario possibile, in considerazione della forte attrattività che il centro in esame ha esercitato nell’ultimo decennio su un numero crescente di famiglie “mature”, non raramente formate da single o da coppie, che hanno scelto di

31 trasferire a Pula la propria residenza, attirate certamente dalla gradevolezza del centro urbano e dalla straordinaria qualità dell’ambiente circostante. Si è peraltro ricordato come, anche grazie al fenomeno appena ricordato, il numero di unità familiari segua un trend di sviluppo decisamente più dinamico di quello dei residenti.

Con l'inserimento di politiche abitative fortemente orientate a contrastare la rendita fondiaria, "socializzando" in misura rilevante il costo delle aree fabbricabili, si ritiene fortemente possibile interrompere e persino invertire il trend emigratorio dei giovani, incrementando al contempo la platea censuaria delle nuove famiglie che scelgono di stabilire la propria residenza a Pula pur avendo altrove la sede lavorativa.

Lo scenario che abbiamo definito “molto sostenuto” tiene conto di queste ultime considerazioni. Il Piano urbanistico può essere una’occasione straordinaria per intercettare l’emorragia di giovani che vanno via anche soltanto per cercare casa altrove; per dare risposta alla crescita apparentemente inarrestabile del numero di unità familiari; per migliorare ulteriormente l’attrattività che la cittadina e il suo territorio esercitano su un numero crescente di famiglie alla ricerca di una residenzialità di qualità. Si tratta di un obiettivo ambizioso, che tuttavia può dare un senso compiuto all’operazione di pianificazione in atto. Occorre, naturalmente una forte convinzione “politica” che promuova e sostenga un Piano urbanistico capace di coniugare la salvaguardia degli straordinari valori ambientali delle differenti parti del territorio con un’attenta ricerca di norme di attuazione contenenti "azioni e procedure" che rendano possibile reperire terreni da destinare ad un’edilizia più alla portata dei redditi delle giovani famiglie in formazione.

Alla luce di quanto scritto, la possibilità di individuare spazi congrui per l'edilizia sociale, e non semplicemente per l'espansione residenziale in senso lato, appare senza dubbio la questione di maggior rilievo che dovrà essere affrontata nel PUC.

3.3 Il quadro normativo vigente

3.3.1 Decreto assessoriale 22 dicembre 1983 n.2266/U (Decreto Floris)

Il Decreto Floris, riprendendo in gran parte i contenuti previsti dal Decreto interministeriale 1444 del 1968, disciplina limiti e rapporti "relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli esistenti nei Comuni della Sardegna". In particolare:

- classifica i Comuni in funzione della popolazione residente e prevista dal Piano, identificando 4 classi (Pula ricade in Classe I - Comuni con popolazione complessiva prevista oltre 20.000 abitanti);

- definisce le Zone territoriali omogenee stabilendo limiti di densità edilizia, altezza dei fabbricati e relative distanze;

- stabilisce la dotazione minima per spazi pubblici o riservati ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggio;

- stabilisce la capacità insediativa massima, in termini di posti letto, per il turismo balneare sulla base della fruibilità ottimale del litorale.

3.3.2 Legge regionale 11 ottobre 1985, n.23

La Legge n. 23/85, “Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed accelerazione delle procedure espropriative”, introduce il Piano di Risanamento Urbanistico - PRU (art.32).

Il PRU è uno strumento finalizzato al recupero del patrimonio edilizio esistente, realizzato in tutto o in parte abusivamente, attraverso la pianificazione e attuazione degli interventi di urbanizzazione ed il reperimento delle aree a standard necessarie a dotare i quartieri spontanei delle relative attrezzature pubbliche, servizi e aree verdi.

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Il PRU è uno strumento utilizzabile limitatamente alla sanatoria delle opere abusive previste all’art. 26 e trova attuazione laddove sia stato identificato il relativo ambito di intervento secondo le modalità previste dalla LR 23/85. Al fine di favorire la riqualificazione delle aree edificate abusivamente, il PRU poteva prevedere la realizzazione di volumetrie residenziali aggiuntive, di iniziativa privata e/o da destinare ad edilizia residenziale pubblica.

Nel Comune di Pula, in vigenza del Programma di fabbricazione non sono state perimetrate aree da sottoporre a PRU; il PUC in adeguamento al PPR ha identificati 1 ambito urbano, 2 periurbani e 3 nuclei nell'agro da sottoporre, in funzione delle caratteristiche specifiche, a Piani di Risanamento Urbanistico o di riqualificazione, meglio definiti dalla successiva Legge regionale n.8/2015.

3.3.3 Legge Regionale 22 dicembre 1989, n. 45

La Legge Regionale 45/1989, “Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale”

e sue modifiche e integrazioni, rappresenta il principale riferimento normativo per

e sue modifiche e integrazioni, rappresenta il principale riferimento normativo per