L’affidamento del servizio di riscossione a soggetti estern

La normativa fiscale in materia di entrate locali prevede, tra le altre, la possibilità di coinvolgere terzi soggetti (privati) nelle attività di liquidazione, riscossione ed accertamento del prelievo tributario235.

In particolare è stabilito che l’affidamento a terzi debba essere effettuato a favore di aziende speciali, di società “miste” per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico236, ovvero ai soggetti iscritti all’albo dei concessionari di servizi fiscali previsto dall’art. 53 del d.lgs. 446/1997237

, istituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze e all’iscrizione consegue l’abilitazione all'esercizio delle attività tributarie.

L’iscrizione all’albo di cui all’art. 54 è un onere per la società, ed è anche requisito indispensabile al fine della concessione del pubblico servizio. La disciplina dettagliata è contenuta nei decreti ministeriali n. 89/2000 e n. 289/2000, che regolano, rispettivamente, l'attività della commissione esaminatrice e i soggetti iscrivibili all’albo, con attenzione particolare alle società miste238.

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Sul tema della esternalizzazione del procedimento impositivo locale si v. G. DEBENEDETTO, L’esternalizzazione dei tributi locali, Rimini, 2006; U.CORAZZA, M. DURANTE e S. SORAMEL, La riscossione delle entrate degli enti locali, Macerata, 2005; V. IOVINELLI, Affidamento della gestione delle entrate pubbliche locali con rinvio al sistema dell’offerta più vantaggiosa, in Riv. Trib. Loc., 3, 2005; P.A.G. DI CESARE, La nuova disciplina dei servizi pubblici locali. Riflessi sull’esternalizzazione della funzione tributaria, in Trib. Loc. e Reg., 5, 2004; G. VETRITTO, L’esternalizzazione strategica nelle amministrazioni pubbliche, Roma, 2006.

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Sull’esercizio privato di potestà amministrative, S. ROMANO, Il diritto pubblico italiano, Milano, 1988; in tema di esercizio privato delle funzioni pubbliche la dottrina amministrativista ha come perno centrale il pensiero di G. ZANOBINI: L’esercizio privato delle funzioni e dei servizi pubblici, in Primo Trattato completo di diritto amministrativo italiano, vol. II, Parte III, Milano, 1920; Corso di diritto amministrativo, vol. III, L’organizzazione amministrativa, Milano, 1946; L’esercizio privato delle pubbliche funzioni e l’organizzazione degli enti pubblici, in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955.

237 _{Sull’argomento si v. F. P}

ICA, L’affidamento a privati della gestione delle entrate locali, in Riv. Trib. Loc., 1, 1998; A. URICCHIO, Tributi comunali e provinciali, cit.

238 _{In particolare, l’art. 8 del d.m. n. 289/2000 richiede: il possesso di idoneo}

apparato organizzativo, funzionale allo svolgimento dei servizi affidati, nonché la presenza delle necessarie figure professionali; la disponibilità di sistemi informativi con particolari caratteri tecnici idonei allo scambio di dati tra gli enti locali e il sistema dell'anagrafe tributaria; l’osservanza degli obblighi derivanti

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L’atto di iscrizione all’albo deve contenere una serie di indicazioni riguardanti la società, come il possesso dei requisiti di natura finanziaria, tecnica e di onorabilità: il capitale versato, la professionalità delle risorse umane, l’apparato aziendale e l’assenza di situazioni di incompatibilità. Il regolare possesso dei requisiti summenzionati non è soltanto una condizione di accesso all’albo, ma rappresenta anche un presupposto per la permanenza della società sul mercato. Difatti, nel caso in cui, la commissione competente accerti che siano venuti meno i requisiti, risulteranno applicabili gli istituti della sospensione e della cancellazione dall'albo e, nelle ipotesi più gravi, la decadenza.

Il problema più evidente, che si viene a creare nel momento in cui l’ente opta per l’affidamento del servizio ad un concessionario privato, sta nella qualificazione della natura giuridica delle attività tributarie svolte dallo stesso, nonché del rapporto intercorrente tra Amministrazione e gestore239.

Per quanto riguarda la natura delle attività svolte dal concessionario, la giurisprudenza riconosce nella liquidazione,

dalle leggi in materia di lavoro e di previdenza, nonché dei contratti collettivi di lavoro. Nell’atto di iscrizione è necessario, inoltre, fornire prova del rispetto degli obblighi vigenti in materia lavoristica nei confronti dei dipendenti. L’art. 18 del decreto in esame stabilisce, altresì, che gli iscritti all’albo devono, comunque, presentare annualmente un'attestazione che certifichi la permanenza dei requisiti previsti per l’iscrizione.

239

Sulla differenza in astratto tra una concessione ed un contratto di appalto si c. Consiglio di Stato sez. VI 16 luglio 2015 n. 3571, secondo cui mediante la concessione di servizi la pubblica amministrazione trasferisce ad altro soggetto la gestione di un servizio, che la medesima potrebbe direttamente (ma non può o non intende) svolgere nei confronti di utenti terzi. Il concessionario — a differenza di quanto avviene nell’appalto di servizi (nell’ambito del quale l'Amministrazione riceve dal contraente una prestazione ad essa destinata, in cambio di un corrispettivo) — ottiene il proprio compenso non già dall'Amministrazione ma dall'esterno, ovvero dal pubblico che fruisce del servizio stesso, svolto dall’impresa con assetto organizzativo autonomo e con strumenti privatistici, come è usuale per i servizi alimentari, come quello in esame. Sul piano economico, il rapporto complessivo è dunque trilaterale, poiché coinvolge l’Amministrazione concedente (che resta titolare della funzione trasferita), il concessionario e il pubblico. Il concessionario utilizza quanto ottiene in concessione (nel caso specie: il servizio con l'utilizzo di spazi interni alla sede dell'ente pubblico) a fini legittimi di lucro, assumendo — come richiede il diritto europeo — il rischio economico connesso alla gestione del servizio, svolto con mezzi propri; per godere delle risorse materiali appartenenti all'Amministrazione, il medesimo normalmente corrisponde un canone e non riceve dall’Amministrazione alcun corrispettivo.

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accertamento e riscossione delle entrate locali i caratteri di servizi pubblici240.

Nello specifico, le attività tributarie vengono qualificate come servizi pubblici aventi rilevanza economica, di conseguenza si riconosce anche l'applicabilità nel caso di specie, della disciplina contenuta nell'art. 113 del T.u.e.l. e, quindi vi è l’obbligo di porre in essere procedure competitive ad evidenza pubblica al fine del conferimento della gestione del servizio.

La scelta del ricorso a soggetti privati per la gestione della riscossione dei tributi locali, comporta conseguenze di bilancio che l’ente deve necessariamente tenere in considerazione nel momento in cui opta per tale soluzione. La ponderazione dell’affidamento esterno deve prendere in esame anche l’incidenza del “costo”: non soltanto il c.d. prezzo del contratto di affidamento, ma anche tutte le altre spese collegate al procedimento di esternalizzazione come l’avvio del progetto studi di fattibilità, attività preliminari alla esternalizzazione, degli strumenti di monitoraggio e della verifica dei risultati ottenuti, di eventuali disservizi; nonché i costi attinenti all’impiego di mezzi di controllo da parte della committente pubblica nei confronti dell’affidatario.

240 _{Sulla questione si v. TAR Campania, Napoli, sez. I, 20 marzo 2008, n. 1458,}

per cui la liquidazione, l’accertamento e la riscossione dei tributi locali costituiscono attività di servizio pubblico; nonché Cons. di Stato, sez. V, 5 ottobre 2005, n. 5318, in base al quale dette attività sono riferibili non alla sfera degli appalti pubblici di servizi, ma a quello dei pubblici servizi il cui espletamento implica l’esercizio di prerogative tipiche dei pubblici poteri; Cons. di Stato, sez. V, 5 settembre 2005, n. 4484; sez. V., 1 luglio 2005, n. 3672; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 25 luglio 2003, n. 5328; id., sez. II, 12 marzo 2003, n. 779; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 17 febbraio 2003, n. 273; TAR Piemonte, sez. II, 13 maggio 2002, n. 960. Invece in senso contrario si v. Cons. di Stato, sez. V, 13 febbraio 1995, n. 240, secondo cui i servizi di accertamento e riscossione dei tributi locali non sono riconducibili alla nozione di servizio pubblico.

La giurisprudenza ha poi ritenuto che debbano essere escluse dall’ambito dei servizi pubblici tutte le altre prestazioni che costituiscono un mero “presupposto” dell'erogazione dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi; la titolarità della loro gestione resta, comunque, in capo al comune. Così, Cons. St., sez. V, 5 settembre 2005, n. 4484; id., 5 aprile 2005, n. 1568; TAR Sardegna, 3 febbraio 2004, n. 97; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 25 giugno 2002, n. 2601. In generale, si v. Cass. civ., sezioni unite, 30 marzo 2000, n. 71 e 72, secondo cui il servizio pubblico attiene all’espletamento delle funzioni e all'erogazione delle prestazioni svolte dall’Amministrazione, direttamente o tramite il concessionario, ai cittadini fruitori del servizio.

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Inoltre devono stimarsi anche i costi legati ad eventuali controversie, i costi di regolazione del mercato (la gestione dell’albo e le attività della commissione).

Infine non è del tutto remota anche l’eventualità della cancellazione della società privata dall’albo, a causa della perdita dei requisiti necessari per la sua permanenza e per mantenere in vita il rapporto con l’ente.

In caso di cancellazione della società, la legge esclude espressamente che possa continuare la gestione dell’attività, ciò sarebbe quindi causa di immediati effetti negativi: creerebbe un disservizio ed aumenterebbe i costi della nuova gestione.

Da considerarsi, poi, che nella peggiore delle ipotesi di cancellazione, cioè in caso di accertamento di reati contro la Pubblica Amministrazione (peculato, appropriazione indebita), l’ente assumerebbe il rischio del debito non avendo più l’immediata disponibilità delle somme riscosse241

.

Dunque, anche la scelta di affidarsi ad un soggetto privato esterno comporta sia dei benefici che degli effetti svantaggiosi per l’ente, il quale dovrà valutare ed orientare la gestione della riscossione alla luce di svariate condizioni.

241 _{Sul tema si v. M. T}

ORIELLO, L’amministrazione dell’azienda sottoposta a sequestro preventivo, tra prassi applicative e prospettive di riforma, in Cassazione Penale, 9, 2017.

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