La gestione diretta del servizio di riscossione

L’ente può comunque scegliere di gestire direttamente, tramite propri uffici interni la fase della riscossione oppure di mantenere la titolarità della stessa ma affidare esternamente solo alcune fasi del procedimento. Tale scelta organizzativa consente ai Comuni, di gestire direttamente l’attività di accertamento e di riscossione utilizzando risorse interne qualificate e sufficienti. Una possibile modalità della gestione diretta è quella in forma associata, ciò permette ad Enti locali di modesta dimensione di accedere (senza una sostanziale esternalizzazione) ad un grado di capacità gestionale e di competenza specialistica, attraverso l’integrazione di risorse umane, economiche e materiali, che se gestite singolarmente da ciascun Ente, non sarebbero in grado di competere con gli obiettivi di controllo fiscale.

La legge n. 206 del 2011 ha statuito che i Comuni effettueranno la riscossione spontanea delle loro entrate tributarie e patrimoniali sulla base del r.d. n. 639 del 1910 e del d.P.R. n. 602 del 1973 in quanto compatibile e comunque con i limiti di importo e di condizioni stabilite per gli agenti della riscossione.

Uno degli elementi di rilievo positivo della gestione diretta della riscossione, attiene alla maggiore capacità e velocità di rendicontazione delle somme incassate e la cosciente

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Sul tema dei poteri del concessionario della riscossione, per un confronto con il quadro normativo e giurisprudenziale in epoca precedente alla riforma, si v. G. FALSITTA, Funzione vincolata di riscossione dell'imposta e intransigibilità del tributo, in Riv. dir. trib., n. 12, 2007.

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consapevolezza delle somme oggetto di mancata riscossione, che sono state concesse in rateazione o che sono a rischio inesigibilità. Il controllo della gestione e dei flussi finanziari diretti è un profilo molto significativo all’interno del delicato procedimento dell’attività di riscossione coattiva, il cui andamento orienta e sostiene le scelte di bilancio più prudenziali e virtuose.

Ad una prima analisi sintetica degli aspetti più palesi della gestione diretta porta a rilevare che in effetti siano migliori gli standard percentuali della riscossione, ma come già accennato, è necessaria un’analisi più profonda del fenomeno ed un esame che tenga in considerazione non l’”ente-tipo” ma le singole realtà concrete presenti nel territorio italiano, le differenze sono notevoli e meritano un momento di particolare riflessione.

Nello specifico, la riscossione coattiva diretta da parte di enti locali di modeste dimensioni, non è sempre la scelta più efficace ed efficiente. Provvedere direttamente al recupero della totalità del gettito derivante dai tributi locali non è facilmente praticabile per gli enti dotati di personale esiguo, ragion per cui il legislatore nazionale concede la possibilità di affidare all’esterno anche solo alcuni passaggi della fattispecie impositiva locale, evitando di caricare la struttura amministrativa di costi fissi pluriennali227. Un Comune di piccole-medie dimensioni potrebbe caricarsi di eccessivi costi fissi che andrebbero a rendere vano il gettito derivante dai tributi locali. Per queste ragioni, la scelta di operare la riscossione internamente dovrebbe essere basata alla luce degli incassi derivanti dalle pratiche riscosse228.

Dunque la gestione diretta del servizio rappresenta la scelta più efficace ed efficiente solo a determinate condizioni, dipende da una varietà di fattori: dimensioni dell’ente, previsioni del gettito, costi di gestione interna delle pratiche, dotazione di uffici interni

227 _{Cfr. E.C}

ORALI, Federalismo fiscale e Costituzione: essere e dover essere in

tema di autonomia di entrata e di spesa di regioni ed enti locali, Milano, 2010.

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Si v. L. CIMBOLINI e A.M. MORICONI, Il bilancio degli Enti Locali, La prevenzione delle patologie nella gestione finanziaria, Santarcangelo di Romagna, 2008.

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competenti ed in grado di seguire il procedimento di riscossione in modo efficiente.

Un possibile vantaggio della gestione diretta, per il contribuente, è l’unificazione nello stesso soggetto delle funzioni di chi ha generato l’accertamento e delle funzioni di chi ha adottato gli atti esecutivi. Ciò garantisce al contribuente una maggiore celerità nel reperire informazioni, nel chiedere motivazioni o addurre proprie ragioni; solitamente il soggetto preposto alla riscossione nazionale suggerisce al contribuente che chiede spiegazioni, di recarsi presso l’ufficio comunale da cui ha avuto origine la pretesa creditoria: attraverso l’unificazione del soggetto che impone e riscuote viene saltato questo passaggio intermedio che crea un disagio al cittadino. Si ricorda, in questa sede, che lo strumento di cui è dotata l’Amministrazione comunale è quello della ingiunzione fiscale, la quale consente di porre in essere una procedura di riscossione coattiva, esecutiva, diretta. Tale strumento, rispetto a quello del ruolo, permette un margine di autonomia più ampio per l’ente locale. Ciò è facilmente riscontrabile sotto il punto di vista dei tempi di notifica: se il servizio viene affidato all’Agente di riscossione nazionale, esso utilizzerà lo strumento della cartella di pagamento e la conseguente iscrizione a ruolo delle somme dovute dal contribuente, ma in questo processo i tempi di notifica sono scanditi dall’Agente, non sono dettati dall’ente impositore, il quale perde ogni tipo di potere in merito alla scansione temporale del procedimento coattivo.

L’autonomia decisionale della riscossione diretta è assorbita nelle normative nazionali nel caso di riscossione tramite ruolo, poiché il credito dell’ente locale si immette nella cartella di pagamento, la quale è sottoposta ai tempi e alle modalità di pagamento, stabiliti dalla normativa statale (anche se in contrasto con quella locale). Invece, se l’ente opta per la gestione interna, adopera lo strumento dell’ingiunzione, resta “padrone” del procedimento: potrà scegliete i tempi delle notifiche in base alle proprie esigenze, ad esempio

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potrà evitare l’accavallarsi delle ingiunzioni fiscali con altre scadenze.

Il Comune è titolare del credito e, attraverso la riscossione coattiva diretta, stabilisce anche tempi e modalità di pagamento, secondo le scelte organizzative e amministrative ritenute più efficaci e idonee. L’indubbio vantaggio della gestione diretta consiste appunto nell’autonomo potere regolamentare rispetto alla gestione dei crediti derivanti da tributi locali229.

La stessa sorte per le procedure di rateazione e dilazione dei pagamenti; i tempi ed il numero di rate concesse al contribuente vengono determinate dal legislatore nazionale in caso di affidamento all’Agente della riscossione, mentre se la procedura è gestita direttamente dall’ente, il contribuente invierà ad esso la richiesta di rateazione e potrà concordare un piano di rientro in linea diretta con il soggetto impositore, titolare del diritto di credito. Il Comune nel proprio regolamento delle entrate, ha la facoltà di stabilire i soggetti che hanno diritto alla rateazione, i limiti massimi e minimi degli importi rateizzabili, le eventuali garanzie per debiti di rilievo e il numero delle rate in proporzione agli importi dovuti. Gli enti locali che devono gestire posizioni debitorie di piccola e media entità si troveranno a modulare diversamente il procedimento rispetto a quello statuito in materia di entrate erariali, in cui il numero massimo delle rate non è equiparabile a quello stabilito dalla imposizione locale.

Ulteriore aspetto vantaggioso per l’ente, all’interno della gestione diretta, sta rapidità dei tempi dell’azione esecutiva. L’invio delle ingiunzioni fiscali è scandito sulla scorta di scelte organizzative dell’ente senza ritardi diretti e indiretti, all’opposto la notifica delle posizioni iscritte a ruolo segue la lavorazione e la programmazione dell’Agente di riscossione, a cui il legislatore attribuisce un termine massimo di otto mesi.

229 _{Cfr. A.G}

UIDARA, Indisponibilità del tributo e accordi in fase di riscossione, Milano, 2010.

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Ancora, l’eventualità di conflitti230

viene ridotta in caso di gestione diretta: i margini di contenzioso sono minori rispetto ai ricorsi ed i reclami-mediazione avverso le posizioni debitorie iscritte a ruolo. Ciò perché l’ingiunzione fiscale ha ad oggetto solo il credito tributario vantato dall’ente locale, il quale normalmente è di modesta entità (se ci riferiamo al contribuente medio, persona fisica); mentre le somme iscritte a ruolo dall’Agente della riscossione attengono non solo ai crediti derivanti da tributi locali, ma comprendono anche quelli di natura erariale (si è visto in precedenza che i ruoli comprendono anche crediti derivanti da sanzioni, contravvenzioni, ed altro)231.

Il contribuente sarà più restio ad impugnare la pretesa dell’ente locale, perché in molto casi potrebbe essere antieconomico per lo stesso soggetto, visti i costi della giustizia tributaria. Al contrario, di fronte ad una somma cospicua iscritta a ruolo, il contribuente potrebbe ritenere più vantaggiosa la soluzione del contenzioso232. È doveroso, però, analizzare anche il lato opposto della medaglia, cioè nel caso in cui le ingiunzioni notificate non abbiano raggiunto l’obiettivo dell’incasso, spetta all’ente (se gestisce direttamente il procedimento) porre in essere le azioni della successiva fase

230

Sul tema della impugnazione e del processo in tema di finanza locale si v. T. MAGLIONE, Aspetti processuali del sistema fiscale degli enti locali, in Il nuovo sistema fiscale degli enti locali, F. Amatucci (a cura di), Torino, 2010.

231 _{Sul tema di v. M.N}

USSI, L’emendabilità degli errori della dichiarazione in sede di impugnativa del ruolo tra esigenze sostanziali e pericolose implicazioni processuali (Nota a Cass. civ., sez. trib., 12 dicembre 2011, n. 26512), in Riv. giur. trib., 4, 2012; nella nota a sentenza l’A. nell’analisi dell’impugnazione del ruolo rispetto alla cartella di pagamento, evidenzia che la «Corte di cassazione ammette che l’errore del contribuente in dichiarazione dei redditi possa essere corretto mediante l’impugnazione del ruolo iscritto a seguito della liquidazione dell’imposta dovuta, eccependo un vizio della dichiarazione. La Corte, pur evidenziando che non viene in rilievo un “vizio proprio” della cartella, ma l’errore del contribuente, ne consente l’impugnabilità con l’unico elemento argomentativo della esigenza del rispetto del principio di capacità contributiva e della obiettiva legalità dell’azione amministrativa. L’argomentazione, ammantata da esigenze di favore per il dichiarante, è pericolosa, in quanto, rendendo irrilevante il limite normativo dei “vizi propri” della cartella, affinché essa possa essere ritenuta atto impugnabile, in realtà “costringe” il contribuente al ricorso al fine di eccepire l’errore».

232 _{Per una visuale completa in tema di autonomia effettuale e funzionale degli}

atti della riscossione anche in materia di imposte dirette, si v. M. NUSSI, Scomputo e rimborso di ritenute d’acconto su proventi non dichiarati (o non accertati), in Riv. dir. trib., 1, 2000, in cui l’A. esamina la funzione del ruolo e la sua impugnabilità.

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esecutiva. Se si tratta di un ente locale di modeste dimensioni, sono palesi le oggettive difficoltà di azionare efficaci procedure cautelari ed esecutive volte ad assicurare la riscossione del credito (e nelle more anche la sua tutela). Si pensi alle azioni esecutive di natura immobiliare: esse non possono essere azionate se non in presenza di termini e somme di gran lunga superiori a quelle che solitamente hanno ad oggetto le ingiunzioni fiscali per tributi locali. È la stessa legge che impone determinati limiti alle azioni esecutive e di pignoramento233, tali limiti spesso rendono impraticabili le citate azioni ai Comuni che vogliono riscuotere il quantum debeatur a titolo di entrate locali proprie. Invece, in caso di riscossione coattiva mediante ruolo, le somme dovute per tributi locali si sommano ad altri debiti erariali e si raggiunge l’importo sufficiente ad azionare le azioni di pignoramento.

Inoltre, la ricerca di beni da pignorare, specialmente per quelli di natura mobile, è sicuramente più agevole (come si è avuto modo di constatare) per l’Agente della riscossione, che ha accesso diretto a più canali, a più banche dati. Ciò rende più celere la tempistica dell’azione esecutiva, poiché si snellisce tutta la fase preparatoria del procedimento coattivo.

Sotto questo punto di vista, la preclusione delle procedure esecutive immobiliari e le minori informazioni impiegabili nelle procedure esecutive mobiliari, oltre a ridurre i potenziali margini di riscossione, creano costi di procedura superiori per l’ente locale234. Tutto ciò tenendo ben presente che le spese sostenute per il recupero del credito infruttuoso, in caso di gestione diretta, a differenza del ruolo in cui tutti i soggetti compartecipano pro quota alla copertura dei costi, ricadono integralmente sull’ente impositore.

233 _{I limiti imposti alle procedure di ipoteca e di pignoramento prevedono}

posizioni debitorie minime di 20.000 o di 120.000 euro, a seconda dei casi; è pertanto evidente che sono rari i casi di accertamenti dei tributi locali che in modo autonomo superino tali valori.

234 _{Cfr. L. C}

IMBOLINI e A.M. MORICONI, Il bilancio degli Enti Locali, La prevenzione delle patologie nella gestione finanziaria, cit.

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Oltre a quelli menzionati, vi sono svariati elementi (tutti di pari importanza, perché possono condurre a determinati pesi e contrappesi nel bilancio comunale) che devono essere valutati, prima di intavolare il discorso sul modello organizzativo di riscossione coattiva diretta.

Uno di essi attiene alla esigenza di dotarsi di figure professionali specifiche, quali gli ufficiali della riscossione, che svolgono: le funzioni esecutive di pignoramento mobiliare e immobiliare, la conseguente organizzazione delle vendite con pubblico incanto, la rendicontazione e la ripartizione delle somme incassate, la definizione degli atti formali e sostanziali a tutela della normativa e della trasparenza.

Altro elemento, altrettanto delicato, riguarda la problematica dei crediti tributari vantati nei confronti di soggetti residenti in territori diversi da quello comunale. La gestione del creditore residente nel territorio su cui insiste la competenza dell’ente locale è certamente più agevole rispetto a quella del contribuente residente all’estero; si pensi a titolo esemplificativo a territorio in cui è frequente la presenza di immobili ad uso turistico, alberghiero, case vacanze, che solitamente vengono qualificate come “seconde case”, i cui proprietari risiedono altrove. Se si tratta di una piccola località turistica, spesso amministrata da un ente di piccole dimensioni, allora si avranno dei costi ulteriori dovuti a professionisti esterni, per l’affidamento delle indagini ai fini dell’accertamento.

In conclusione, la gestione diretta della riscossione coattiva può essere la soluzione migliore solo se ricorrono determinate condizioni. Essa deve essere il frutto di una scelta ponderata, che tenga in considerazione tutti i possibili aspetti della procedura in esame: è necessaria un’analisi attenta dei punti di forza e di debolezza, a seconda delle caratteristiche territoriali del Comune, delle masse gestite, delle norme regolamentari adottate (o eventualmente da modificare), dal personale presente all’interno degli uffici comunali e degli obiettivi da raggiungere.

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