La decentralizzazione impositiva spagnola

In epoca anteriore alla entrata in vigore della Costituzione del 1978, la Spagna era considerata uno dei paesi più centralista d’Europa a livello fiscale. Ad oggi, grazie agli interventi di riforma che hanno condotto all’adozione di un sistema federalista, vi ritroviamo un alto livello di decentralizzazione.

190 _{In particolare, è stata prevista la cessione parziale dell’Irpf (Impuesto sobre la}

Renta de las Personas Físicas), che passa dal 33% al 50%; la cessione parziale dell’Iva (Impuesto sobre el Valor Añadido), che passa dal 35% al 50%; la percentuale di cessione delle diverse Imposte di Fabbricazione (Impuestos Especiales de Fabricación) passa dal 40% al 58% (accise sui tabacchi, sugli alcolici e gli altri prodotti intermedi e sugli idrocarburi).

191 _{Come si è visto, il divieto di doppia imposizione preclude alle comunità di}

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La strada percorsa in Spagna per giungere all’affermazione del parallelismo delle competenze è stata controversa a causa della imprecisione del testo costituzionale e della necessità della sua integrazione attraverso le norme statutarie delle Comunità Autonome.

La difficoltà era inizialmente dovuta alle differenze esistenti negli ambiti di competenza delle varie Comunità autonome che hanno prodotto delle controversie in merito alle competenze esecutive, controversie che si è tentato invano di risolvere attraverso accordi di carattere politico192.

La modifica del sistema di entrate locali giunge a otto anni dall’approvazione dell’ultima riforma in materia, avvenuta nel 2001, che doveva dar vita, nelle intenzioni del legislatore, ad un sistema stabile e duraturo di distribuzione delle risorse.

La Spagna ha adottato una Costituzione abbastanza flessibile, basata sul principio in base al quale i poteri di spesa delle regioni si sarebbero adattati alla dinamica delle entrate dei singoli territori e alla capacità degli amministratori di gestire le spese connesse alle competenze attribuite. L’art. 156, comma 1 della Costituzione stabilisce, infatti, che «Le Comunità autonome godranno di autonomia finanziaria per lo sviluppo e l’adempimento delle loro funzioni, in base ai principi di coordinamento con le finanze statali e di solidarietà fra tutti gli spagnoli»193.

La storia del federalismo fiscale in Spagna iniziò con un modello di decentramento asimmetrico, con un gruppo di cinque regioni poste in una posizione più autonoma rispetto alle altre dieci poiché l’asimmetria riguardava i compiti assegnati e i mezzi di finanziamento. In particolare alle cinque regioni privilegiate vennero assegnati poteri più ampi e maggiori quote di

192 _{Sull’argomento si rinvia a F.S}

APONARO, L’armonizzazione fiscale e il ruolo delle autonomie locali nel sistema pre-federale europeo, in Riv. dir. trib., 10, 2002.

193 _{Cfr. L.M. D}

IEZ PICARO, Le Comunità autonome spagnole e l’Unione europea, in A. D’Atena (a cura di ), L’Europa delle autonomie. Le Regioni e l’Unione europea, Milano, 2003.

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compartecipazione al gettito dei tributi statali, nonché la facoltà di applicare una sovraimposta sull’Imposta personale sul reddito194

. Come si è avuto modo di osservare nel precedente paragrafo, l’ordinamento giuridico spagnolo riconosce e garantisce le autonomie locali, articolando il territorio statale in tre forme di organizzazione: lo Stato, le Comunità Autonome e gli enti locali (o meglio municipali).

La Costituzione spagnola prevede due modelli di finanziamento, oltre alle Comunità Autonome di regime comune vi sono Comunità di regime c.d. speciale195.

Un regime speciale è stato previsto per le Comunità Autonome dei Paesi Baschi e Navarra, alle quali viene riconosciuta una maggiore autonomia finanziaria, che si fondano su “accordi” con lo Stato, dunque tali Comunità hanno una autonomia tributaria molto più ampia e risorse maggiori rispetto a quelle aventi un regime comune. Navarra e i Paesi Baschi sono titolari di alcuni diritti storici, garantiti dalla Costituzione, i quali si riverberano sulla loro autonomia finanziaria e impositiva. I rapporti tra il loro sistema fiscale e quello generale dello Stato sono regolati dal Convenio

Economico (Accordo economico) in Navarra e Concierto economico (Concerto economico) nei Paesi Baschi. Oggi le

Comunità forali hanno potestà normativa ed esecutiva su tutti i tributi, tranne quelli che traggono origine dai monopoli fiscali, dai

194 _{A fronte dei compiti in materia di tutela della salute ricevevano trasferimenti}

con vincolo di destinazione. Le competenze, i poteri e i mezzi di finanziamento delle dieci regioni ordinarie sono andati progressivamente crescendo nel tempo, talché «dopo il trasferimento dell’istruzione alle regioni ordinarie nel 2000 e il trasferimento della sanità nel 2002, l’assegnazione di compiti risulta molto simile tra tutte le regioni. Sulla ricostruzione del decentramento asimmetrico in Spagna si veda G. GIULIANO, Asimmetria o uniformità?L’esperienza spagnola e le

tendenze del regionalismo in Europa, in Dir. Pubblico comparato ed Europeo, 1, 2006.

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Alcuni territori, a causa del loro carattere insulare, sono titolari di forti poteri impositivi. Ad esempio le Isole Canarie non sono soggette all’Iva comunitaria ma ad una imposta sostitutiva, introdotta dallo Stato, denominata “Imposta Generale Indiretta”, in ordine alla quale la Comunità autonoma possiede poteri regolamentari su aspetti sostanziali e formali (determinazione delle aliquote, liquidazione, accertamento). Inoltre nell’arcipelago delle Canarie è stata introdotta un’altra imposta propria indiretta, che non è applicata negli altri territori spagnoli, la quale grava sulla vendita all’ingrosso di combustibili derivanti dal petrolio.

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diritti d’importazione e dagli obblighi relativi all’importazione nelle imposte speciali e nell’Iva, che sono riservate allo Stato.

Paesi Baschi e Navarra fruiscono del sistema c.d. del cupo196, e cioè quel procedimento, stabilito da una legge speciale che quantifica la somma che ogni Comunità deve apportare al fine di poter contribuire in maniera proporzionale al supporto delle spese dei poteri centrali dello Stato spagnolo. In altri termini, si individuano le risorse che esulano dalle competenze della Comunità autonoma della Navarra e di quella basca, che rientrano invece in quella statale.

La redazione nel dettaglio del procedimento viene affidata ad una commissione mista, composta sia da componenti appartenenti agli organi dello Stato, sia delle Comunità.

La legge organica sul finanziamento delle Comunità autonome (Lofca), approvata dal Congresso il 22 settembre 1980, prevede una disciplina uniforme per le competenze finanziarie e tributarie di tutte le Comunità Autonome definite di regime comune.

Per quanto concerne l’autonomia impositiva, nonostante il fatto che essa sia espressamente riconosciuta dall’art. l33, comma 2 della Costituzione, l’impiego delle entrate tributarie è stato minimo. Questo fenomeno è dovuto al fatto che l’autonomia finanziaria delle Comunità ha avuto e continua ad avere, con l’eccezione del caso della Navarra e dei Paesi baschi, una intensità molto maggiore sul versante delle spese piuttosto che su quello delle entrate. L’ultima riforma del sistema di finanziamento periferico sembra, però, aver incrementato la capacità di decisione delle Comunità Autonome in materia impositiva, compatibilmente con il quadro costituzionale vigente.

Per quanto riguarda i contenuti essenziali della riforma: la legge introduce il principio del livello base di finanziamento dei servizi pubblici fondamentali e istituisce il relativo Fondo, modifica il riparto delle competenze tra Stato e Comunità in materia di tributi,

196 _{Sul punto si v. J. L}

UIS GARCÍA GUERRERO, Lo Stato Autonomico, evoluzione e qualche conclusione sulla prima riforma integrale di alcuni statuti, in Federalismi, 18, 2008.

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prevede che alla materia sia applicato il principio di leale collaborazione ai fini dell’adeguamento periodico delle entrate e delle spese.

Inoltre sono stati oggetto di riforma anche il regime generale di cessione dei tributi, gli organi di coordinamento finanziario, il Fondo di garanzia dei servizi pubblici e i Fondi di convergenza. Mentre è stata confermata la configurazione triadica della “Costituzione finanziaria territoriale”, e cioè l’incidenza di tre fonti di rilievo costituzionale sulla stessa materia: al vertice si trova la Costituzione, seguita dalle due fonti che integrano il c.d. blocco di costituzionalità (la Lofca e gli Statuti).

La fiscalità locale è stata riformata in senso maggiormente autonomistico con la legge 51 del 2002, la quale ha esentato la maggior parte delle piccole e medie imprese dalla imposta sulle attività economiche (c.d. Impuesto sobre Actividades Económicas / IAE) ma al contempo, ha compensato gli enti locali danneggiati attraverso una ridefinizione delle categorie di immobili, concedendo maggiori poteri ai consigli comunali.

La legge di riforma del 2002 ha avuto l’esplicita finalità di garantire il rispetto del “principio di sufficienza”, continuando a lavorare sulla scia della precedente riforma del 1988, ha conferito alle Comunità locali una quota maggiore del gettito statale.

Le città principali hanno così predisposto una struttura finanziaria duale, composta da una quota di tributi ad alto potenziale di gettito che sono state parzialmente cedute alle Comunità Autonome e da una quota del Fondo supplementare indicizzato sugli andamenti del gettito nazionale complessivo.

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