La riscossione delle entrate degli enti locali: il quadro generale

La riscossione rappresenta un momento centrale per la tenuta dei bilanci locali e per l’equità fiscale, questa ha subito una radicale opera riformatrice iniziata anni orsono e conclusasi nel mese di luglio 2017: il servizio passa dalla Società Equitalia ad un ente pubblico economico riconducibile all’Agenzia delle Entrate, la cui organizzazione ed il cui rapporto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze dovrebbero garantire una maggiore efficienza nonché il contenimento dei costi199.

La riforma del sistema ha riportato nella sfera pubblica l’attività di riscossione coattiva dei tributi locali esercitata in precedenza da aziende private principalmente collegate al sistema bancario.

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Sul punto si v. M. BASILAVECCHIA, La nuova organizzazione della riscossione, in Corr. Trib., 44, 2016; A. FEDELE, La potestà normativa degli enti locali, in Trib. loc., 1998; M. CARDILLO, La potestà tributaria dei comuni, Roma,

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Negli ultimi anni ’80 il sistema dei concessionari subentrò a quello delle “esattorie”, introducendo lo strumento del ruolo ordinario, straordinario e coattivo, ed una nuova suddivisione territoriale. Tali concessionari riscuotevano mediante ruolo per conto degli enti e percepivano sia una percentuale ad aggio sulle somme riscosse, sia l’indennità di presidio che garantiva un compenso a prescindere dall’effettivo raggiungimento dei budget di riscossione. Questa impostazione cessa di esistere nel 2005 con l’avvio della riforma che riporta in mano pubblica la riscossione coattiva delle imposte e delle tasse erariali e locali, attraverso la nascita di Riscossione Spa, poi rapidamente divenuta Equitalia Spa.

Orbene, la potestà regolamentare degli enti locali trova piena espressione nella fase della riscossione del credito tributario, essa difatti non incontra rilevanti limiti nelle fonti legali in quanto l’autonomia organizzativa dell’ente riguarda tutti i profili della fase della liquidazione, di accertamento e di riscossione dei tributi locali200. L’opera normativa dell’ente coinvolge sia la fase fisiologica della riscossione spontanea, che quella patologica dei procedimenti coattivi di recupero del credito, la quale potrà essere effettuata mediante modelli distinti rispetto a quelli tradizionali della finanza locale, attribuendo agli agenti della riscossione incisivi poteri di tutela del credito fiscale, utilizzando strumenti di coazione quali le iscrizioni ipotecarie o il fermo amministrativo. Si è spesso presentata l’idea, in dottrina, di favorire la trasparenza dell’azione pubblica e di migliorare il rapporto tra amministrazione e contribuente mediante la previsione di forme di rimborso automatico dei tributi versati indebitamente, in presenza di determinate condizioni201.

200 _{In tal senso si v. P. B}

ORIA, La potestà regolamentare e l’autonomia tributaria

degli enti locali, in Riv. dir. trib., 5, 2013.

201 _{Così P. B}

ORIA, Autonomia normativa e autonomia organizzatoria degli enti locali in materia di accertamento e riscossione tributaria, in Riv. Dir. Trib., 1, 2008.

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Sempre all’interno dell’ottica di una maggiore collaborazione tra contribuente ed ente impositore202, il legislatore già nel 2002 con la l. n. 289 del 27 dicembre, all’art. 13, ha stabilito che Comuni e Province potessero autonomamente disciplinare, nell’ambito dei tributi propri, forma di definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti attraverso il pagamento ridotto del tributo nonché l’eventuale esclusione di sanzioni ed interessi203

_.

D’altronde anche la stessa disciplina del condono è stata ampiamente riconosciuta come rientrante nelle competenze dell’ente locale, per il tramite dei regolamenti disciplinati dall’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997.

L’unico momento che resta coperto dalla riserva di legge è quello sanzionatorio, il quale ha una copertura costituzionale (ex art. 25 Cost.) che impone il severo rispetto del principio di legalità. Il procedimento di riscossione è una funzione amministrativa espressione diretta della potestà impositiva e determina l’esercizio di poteri autoritativi, conoscitivi, cautelari e sanzionatori204.

L’art. 52, comma 5, del d.lgs. n. 446/1997, aveva inizialmente previsto una pluralità di modelli di gestione di tributi ed altre entrate; oltre alla gestione diretta (c.d. in economia), anche svolta in forma associata attraverso convenzioni, consorzi, unioni di Comuni, gli enti locali potevano utilizzare lo schema della delega della funzione pubblica, attraverso l’affidamento a soggetti terzi a favore di aziende speciali, di società miste per azioni o a

202

Sulle scelte legislative in tema di collaborazione tra Fisco e Contribuente, si rimanda a M.VERSIGLIONI, Diritto tributario ed 'Equivalent Dispute Resolution', in Riv. dir. trib., 3, 2012, in cui l’A. analizza il ruolo degli strumenti deflattivi del contenzioso nel controverso ambito del diritto tributario, attraverso un’analisi dei concetti di “base”, quale l’accordo, l’efficacia della norma, la giustizia.

203 _{Sull’autonomia degli enti locali minori in ordine alla potestà regolamentare}

finalizzata alla fase di accertamento e riscossione dei tributi locali si v. A. URICCHIO, Tributi comunali e provinciali, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, VI, Milano, 2006; F.AMATUCCI, I principi e le competenze degli enti locali in materia tributaria, in AA.VV., Il nuovo sistema fiscale degli enti locali, a cura di F. Amatucci, Torino, 2010.

204 _{Sulla spinta legislativa nell’ottica della collaborazione tra contribuente ed ente}

impositore si v. anche V. MASTROIACOVO, Riflessi penali delle definizioni consensuali tributarie e riflessi fiscali delle definizioni bonarie delle vertenze penali, in Riv. Dir. Trib., 2, 2015.

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responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale ovvero a soggetti iscritti all’albo dei concessionari di servizi fiscali.

Ma il quadro normativo è stato in parte modificato dalle numerose proroghe susseguitesi negli ultimi anni, ed anche per gli interventi del diritto eurounitario.

Un punto di partenza fondamentale è stata certamente la delega fiscale del 2014 (11 marzo 2014, n. 23), che all’art. 10, lett. c) ha previsto il riordino della disciplina della riscossione delle entrate degli enti locali. Con riguardo specifico al procedimento di riscossione delle entrate da parte degli enti locali, la delega contiene una serie di indicazioni programmatiche di non poco momento, si prevedeva anche la modifica della riscossione mediante ingiunzione fiscale, ad oggi la delega risulta scaduta205.

A seguito della riforma della riscossione, gli enti locali si trovano di fronte ad un bivio: dovranno scegliere tra la gestione diretta e l’affidamento esterno del servizio. L’articolo 2 del d.l. 193/2016, a seguito di numerose deroghe, consente a tutte le amministrazioni locali di affidare la riscossione, spontanea e coattiva, delle proprie entrate tributarie o patrimoniali al nuovo soggetto pubblico della riscossione, mediante l’adozione a decorrere dal 1 luglio 2017 di un’apposita deliberazione.

Dunque tutti i Comuni dovranno adottare una delibera mediante la quale stabilire la modalità ed il soggetto cui spetterà l’organizzazione della riscossione coattiva delle proprie entrate, a seguito di una valutazione discrezionale che si basa su molteplici elementi che influenzano le scelte organizzative.

La scelta del legislatore statale, di demandare al governo locale la gestione della fase successiva a quella impositiva presuppone una

certa dimestichezza, nonché preparazione, dell’ente

nell’organizzare e nell’amministrare la riscossione. Ciò, come si è visto nel capitolo secondo, non sempre corrisponde alla reale situazione in cui versano le Amministrazioni periferiche.

205 _{Cfr. M.B}

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A tal fine, sembra opportuno sottolineare il fatto che il momento della riscossione coattiva è solo l’ultima fase di un lungo procedimento che inizia con la fase impositiva, la difficoltà di riscossione degli avvisi di accertamento deve infatti essere analizzata non come fase a sé stante, ma come parte integrante di una struttura organizzativa tributaria più complessa che in più momenti manifesta carenze o ritardi che si esplicitano soltanto nella fase conclusiva.

Il soggetto preposto alla riscossione, lo strumento amministrativo utilizzato o le norme regolamentari che disciplinano il singolo procedimento sono solo alcuni degli aspetti della imposizione locale che sicuramente emergono nella fase conclusiva dell’azione coattiva.

L’ente locale ha la possibilità di intervenire su alcune delle principali cause del fenomeno della ridotta riscossione coattiva, nelle fasi di gestione e di accertamento precedenti alla iscrizione a ruolo, dal momento che l’efficacia del procedimento di riscossione si verifica proprio nell’esito dell’incasso, alla fine di un lungo percorso organizzativo.

È bene specificare, in questa sede, che la riscossione è l’ultimo passaggio di una procedura più articolata che ha inizio con l’imposizione, dunque l’esame della fattispecie deve tener contro anche di tutte le dinamiche delle fasi precedenti206. Il risultato dell’incasso raffigura un calcolo matematico di realtà organizzative dissimili tra loro: in alcuni territori, in alcune esperienze, sono riscontrabili livelli di efficienza “modesti”, mentre in altri si raggiungono risultati di efficienza.

Il modello organizzativo di gestione delle entrate locali (che sarà diverso per ogni realtà locale) è quello che si contraddistingue per un efficace rapporto funzionale tra la gestione del tributo, il controllo e l’accertamento e la fase finale della riscossione. Una gestione efficiente ed una corretta impostazione delle fasi precedenti a quella esecutiva genera notevoli aumenti delle

206 _{Cfr. M. B}

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percentuali degli incassi sia sul versante dell’adempimento spontaneo del tributo, sia su quello coattivo.

Il perfezionamento dei livelli di riscossione percorre in via prioritaria la revisione delle strategie operative generali, in stretto rapporto funzionale con le procedure di semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti e dei principi di equità fiscale.