La Comunità europea di Difesa: i lavori della Conferenza fino alla firma del trattato
2. L’apertura della Conférence pour l’organisation de l’Armée européenne
Mentre si stavano ancora perfezionando da parte dei funzionari del Quai d’Orsay le linee programmatiche che servivano a rendere possibili le trattative sul Piano Pleven, il governo francese il 26 gennaio 1951 diramava gli inviti alla Conferenza di Parigi a tutti i paesi europei membri dell’Alleanza atlantica e alla Germania, chiedendo agli Stati Uniti e al Canada di partecipare ai lavori in qualità di osservatori. Anche per sostenere e dare peso a quest’iniziativa, il primo ministro Pleven e il titolare degli Esteri Schuman si recarono a Washington da Truman, per un incontro bilaterale sui principali temi del periodo: appunto la Conferenza organizzativa per l’esercito europeo, lo sforzo bellico condotto dai francesi in Indocina e la citata proposta sovietica di una conferenza tra le potenze occupanti la Germania21. Con un sostanziale via libera da parte americana, che però riteneva di poter
data statistici citati da Lundestad ne danno le proporzioni e sottolineano l’importanza politica del “Great Debate” negli USA: “while the number of US military personnel in Europe stood at 80,000 in 1950, the lowest number after 1945, it increased to 244,000 in 1953”, G. Lundestad, The United States and Western Europe since 1945. From “Empire” by invitation to Transatlantic drift, Oxford 2003, p. 53.
20 La risoluzione era approvata 49 voti a 43, quindi con un minimo margine per l’Amministrazione:
Congressional Record, 82nd Cong., 4 April 1951.
21 Il comunicato finale sui colloqui avvenuti a Washington è consultabile presso gli AN, fondo
Secrétariat général du gouvernement et services du Premier ministre (1935-1971), con classifica F 60, nel volume
3061 (AN F 60/3061). Inoltre, nella cronologia per l’anno 1951 custodita in AN F 60/3063, a p. 4 si legge: “29-30 Janvier 1951 – Washington: Entretiens franco-américains Pleven-Truman. Le communiqué commun final souligne l’accord complet entre la France et les Etats-Unis sur les problèmes de l’unité européenne et de la défense de l’Europe occidentale dans le cadre de
puntare sui colloqui di Petersberg per arrivare presto a modalità tecniche condivise per il riarmo della Germania mentre a Parigi si iniziava a parlare dell’accordo politico-istituzionale, il governo francese metteva a punto il quadro organizzativo e i temi della Conferenza: con due note successive del mese di gennaio 195122, la Direzione politica del ministero degli Affari esteri di Parigi proponeva prima una metodologia di lavoro e i connessi temi da sviluppare nel corso della conferenza, non senza aver premesso che l’obiettivo primario da perseguire era una più stretta collaborazione militare tra i paesi alleati dell’Europa continentale e la Germania occidentale, all’interno della cornice del patto atlantico23; poi, successivamente, suggeriva al vertice politico del ministero i criteri per individuare gli Stati da invitare alla conferenza24, sia a pieno titolo come anche in qualità di semplici osservatori25. Contemporaneamente anche gli Stati Uniti facevano le loro valutazioni, ritenendo che il punto di vista espresso da alcuni diplomatici italiani fosse da condividere: il piano di lavoro della Conferenza doveva essere l’organisation atlantique. Le 30, discours Pleven au National Press Club de Washington où est souligné l’effort considérable de la France pour le réarmement”.
22 Note della Direzione politica – Patti: in data 8 gennaio 1951 sull’esercito europeo da p. 44 a p. 51 e in data 23 gennaio 1951 sulla Conferenza per l’esercito europeo da p. 52 a p. 55, in AMAE 235QO/62. 23 Nel preambolo della prima nota si legge: “Cette armée [européenne] serait placés dans le cadre plus large de l’armée atlantique et devrait servir à promouvoir une association plus étroite des pays de l’Europe occidentale membres de NATO, et particulièrement à lier de façon plus sûre l’Allemagne occidentale à ceux-ci”, ivi, p. 44.
24 La ratio espressa nella seconda nota in merito a quali Stati invitare e in che forma era la seguente: invitare alle trattative prima di tutto i paesi che erano sul punto di firmare il Trattato CECA, poi invitare gli altri Stati dell’Europa continentale membri della NATO che non avevano aderito al Piano Schuman, per lasciare loro la responsabilità di aderire o meno o se inviare solo degli osservatori; a tal proposito si menzionavano la Norvegia e la Danimarca, che avevano a più riprese sondato in merito il ministero degli Esteri per il tramite degli ambasciatori, ma anche la Gran Bretagna. Questa la previsione del titolare della Direzione: “quant à la Grande-Bretagne, son attitude lors des conversations préliminaires à l’ouverture de la conférence sur le pool charbon-acier, ne permet pas d’augurer favorablement de sa participation à une armée européenne”, ivi, p. 53.
25 Ancora nella Nota del 23 gennaio 1951 si confermava che l’Islanda non avrebbe partecipato, non disponendo di un esercito da mettere sotto un comando unificato, mentre il Portogallo confermava la sua ostilità a progetti di aspirazione comune europea, tanto più senza la partecipazione della Spagna. Inoltre, nonostante la Grecia e la Turchia disponessero di Forze armate considerevoli di menzione, si suggeriva di aspettare l’esito della loro richiesta d’ingresso nel patto atlantico. Infine, proprio in merito alla NATO e agli Stati Uniti, la nota concludeva con questa considerazione: “les Etats-Unis ont d’ores et déjà fait savoir qu’ils souhaitaient envoyer un observateur à la conférence. Ce désir, non seulement est une indication de l’intérêt qu’ils partent aux prochaine travaux sur l’armée européenne, mais il marque en outre le souci qu’ils ont d’associer intimement la force atlantique à la force européenne. Enfin, il est suggéré que l’Organisation NATO soit, en tant que telle, invitée à envoyer un observateur à la prochaine conférence”, ivi, p. 55.
ragionevole da un punto di vista tecnico militare e non ostacolare la formazione di una forza integrata atlantica26: con un successivo telegramma, Acheson indicava l’ambasciatore Bruce come responsabile della delegazione di osservatori statunitensi e definiva le connesse modalità di partecipazione ai lavori della Conferenza di Parigi27.
Il governo britannico assumeva di fatto una posizione abbastanza simile a quella appena descritta: non solo però riteneva che il Piano proposto dovesse essere militarmente efficace senza peraltro ritardare la formazione di una forza unificata atlantica, ma era necessario escludere ogni possibile collegamento con il Consiglio d’Europa, che doveva rimanere al di fuori delle decisioni politiche in materia di Difesa; l’ambasciatore di Sua Maestà a Parigi, Oliver Harvey, era designato come osservatore al pari dell’ambasciatore americano Bruce con la direttiva da Londra di non intervenire nei lavori delle Commissioni se non nelle questioni di diretto interesse britannico28.
Si arrivava così all’apertura della “Conférence pour l’organisation de l’Armée européenne”, che aveva luogo a Parigi dal 15 febbraio 1951 sotto la presidenza del ministro francese degli Affari esteri, Robert Schuman, mentre le sedute di lavoro delle delegazioni sarebbero state presiedute dall’ambasciatore di Francia Hervé Alphand. Rappresentati da un non omogeneo numero di delegati29, erano presenti i seguenti Stati, oltre alla Francia: come 26 Telegramma da Acheson all’ambasciata di Parigi del 24 gennaio 1951, nel volume 1 del fondo dei National Archives statunitensi a College Park (NA), fondo RG 84, Foreign Service posts of the Department of State, France, Paris Embassy, Records pertaining to the Paris Conference for the Organization of a European Defense Community, 1951-1952 (NA RG84/PC51-52/vol). In merito alla reazione italiana: “Italian Ambassador
[in Paris] told Schuman that he thought Italian Government, in view its well known interests in European integration, would participate but on understanding that discussion of European army would not delay formation Atlantic Pact integrated force”. Un’ulteriore conferma della volontà italiana di cercare il benestare americano prima di dare assicurazioni a Parigi si rinviene nel telegramma dall’ambasciata USA a Londra n. 460 del 28 gennaio, ibidem. Preda descriveva le posizioni più articolate
all’interno del governo italiano, sottolineando l’azione incisiva di alcuni esponenti federalisti nel convincere De Gasperi a dare una piena adesione. Importante in tal senso il bilaterale con Pleven e Schuman di Santa Margherita Ligure del 12 e 13 febbraio 1951: cfr. D. Preda, Storia di una speranza, cit.,
pp. 40-41.
27 Telegramma da Acheson a Bruce n. 4244 del 12 febbraio 1951, in NA RG84/PC51-52/1.
28 Telegramma dell’ambasciata americana a Londra per la Segreteria di Stato n. 4262 del 3 febbraio 1951, ibidem.
29 La lista completa delle delegazioni è consultabile sia negli Archivi francesi come in quelli americani: negli Archivi diplomatici di Parigi, nel fondo principale in 345 volumi relativo alla CED Délégation française auprès de la Commission intérimaire de la Communauté européenne de défense (CED), 1951-1955 (AMAE
CED 161QO/vol.) è custodito l’annesso “Note – Sur l’origine et l’organisation de la Conférence”, nel
partecipanti a pieno titolo l’Italia, il Belgio, il Lussemburgo e la Repubblica Federale Tedesca; i Paesi Bassi decidevano di partecipare con una delegazione di semplici osservatori insieme ad altri paesi europei come la Danimarca, la Norvegia, il Portogallo e il Regno Unito30; ugualmente, sin dalla seduta inaugurale erano presenti gli osservatori canadesi e statunitensi31. Il discorso d’apertura di Schuman32 raccoglieva le indicazioni programmatiche preparate dall’esecutivo in un apposito Memorandum33, distribuito alle delegazioni: nel discorso di Schuman e nel preambolo del Memorandum erano ben chiari sia la volontà di mantenere il disegno dell’esercito europeo all’interno della più ampia cornice atlantica e nel solco della strada già tracciata con precedenti iniziative34, sia l’affermazione della natura diversa di questo progetto rispetto alle alleanze militari di tipo tradizionale con la conseguenza che gli Stati
vol. 107; la copia negli archivi statunitensi, riportata integralmente nella figura 5 in Appendice, è consultabile in NA RG84/PC51-52/1.
30 Contro la decisione del governo britannico in carica di inviare solo una rappresentanza di osservatori si pronunciava Winston Churchill il 15 febbraio, durante i lavori parlamentari sulla Difesa: “the conference that starts today in Paris is of great importance and all efforts to build up a defensive front against Russian communist aggression in Europe will benefit from it, and I set great hopes upon it. It is a direct issue between 2 sides of House this afternoon though not a major issue, that although our vital interests are intermingled with those of our continental allies, Britain should be represented at this conference only by an observer. I say to the Prime Minister – beware how you continue this half- hearted policy”: telegramma 4490 del 17 febbraio 1951 dall’ambasciata Americana a Londra per la Segreteria di Stato, in NA RG84/PC51-52/7.
31 In merito ai lavori della Conferenza di Parigi fino alla stesura del Rapport Intérimaire, cfr. J. Moch,
Histoire du réarmement allemand, cit., pp. 267-279; E. Fursdon, The European Defence Community, cit., pp.
108-125; A. Clesse, Le projet de C.E.D., cit., pp. 38-46; D. Preda, Storia di una speranza, cit., pp. 55-100; L.
Risso, Divided we stand, cit., pp. 47-52. Nei testi di Moch e Clesse non figurava la menzione del
Portogallo tra i paesi presenti con osservatori: J. Moch, Histoire du réarmement allemand, cit., p. 267; A.
Clesse, Le projet de C.E.D., cit., p. 39.
32 Discorso d’apertura della Conferenza, in AMAE, 235QO/62. Il testo è disponibile anche in AN F 60/3061.
33Memorandum de la Delegacion Française del 15 febbraio 1951, in AMAE CED 161QO/107 e in AN F 60/3060. Una copia del documento è consultabile anche negli Archivi statunitensi a College Park, nel fondo RG 84, Foreign Service posts of the Department of State, France, Paris Embassy, Records pertaining to the European Defense Community (EDC) and related international organizations, 1951-1955 (NA
RG84/EDCIO51-55), vol. 7.
34 Si legge nel Memorandum, a pag. 1: “la constitution d’une armée européenne représenterait, en effet, une étape nouvelle dans la voie ouverte, en 1949, par la création du Conseil de l’Europe, en 1950 par les négociations relatives à l’établissement d’un marché commun du charbon et de l’acier”.
dovevano essere pronti a una cessione di sovranità35; inoltre, Schuman ribadiva con convinzione che non esisteva nessuna volontà francese di ritardare la messa in opera di un dispositivo efficace di difesa europea, che comprendesse anche la Germania occidentale36. Il metodo di lavoro proposto consisteva nel dividere in tre grandi settori i temi da trattare, a cura di altrettante commissioni tematiche principali, poste sotto la guida di un Comitato di direzione, che riuniva i capi delle delegazioni: questioni militari, politiche e finanziarie.
Il cuore delle proposte per la componente strettamente militare prevedeva un’articolazione per fasi successive, data la considerazione di base che alcune nazioni partecipanti disponevano di eserciti dalla diversa composizione o articolazione37 mentre alcune, come la Germania, non ne disponevano affatto: durante un primo tempo (stimato in 18 mesi, ma in funzione delle procedure e dei tempi di formazione delle unità tedesche) i paesi partecipanti avrebbero messo a disposizione di un’autorità unica, il Commissario europeo alla Difesa, i contingenti di truppe destinati a confluire nell’esercito europeo mentre la Germania avrebbe iniziato le procedure per il reclutamento sotto il controllo delle potenze occupanti; durante una seconda fase le formazioni nazionali sarebbero confluite in unità più complesse dal carattere europeo, unite da procedure d’istruzione o di addestramento e da regole amministrative comuni; inoltre, il Commissario alla Difesa poteva col tempo essere sostituito da un vero e proprio Ministro europeo della Difesa. L’elemento caratterizzante la prima fase era “le Groupement de Combat” di nazionalità omogenea, che costituiva l’unità di base di un esercito europeo composto dall’equivalente di 10 o 12 Divisioni, contenenti forze tedesche 35 “Notre suggestion, en effet, n’a pas pour objet de juxtaposer purement et simplement des unités militaires nationales de façon à constituer une coalition du type ancien ; nous souhaitons, au contraire, conformément à la recommandation adoptée le 11 août 1950, par l’Assemblée du Conseil de l’Europe, que soit créée une armée de l’Europe unie, formée d’hommes issus des diverses nations européennes, réalisant, autant que possible, une fusion complète des éléments humains et matériels rassemblés sous une Autorité européenne unique, politique et militaire. […] Il sera indispensable que chacun des Gouvernements participants soit convaincu, en particulier, de la nécessité de transférer à des institutions supranationales une partie limitée de sa souveraineté”, ivi, pp. 3-4.
36 “Aujourd’hui, c’est en outre le meilleur procédé pour accroître la contribution de l’Europe à la Défense Atlantique, en permettant à l’Allemagne de lui apporter sa part, à égalité au sein de l’Armée Européenne, avec les autres nations participantes”, ivi, p. 7.
37 Non sembra riportato in nessun lavoro sulla CED che già da questo primissimo documento, offerto come base comune di lavoro a tutte le delegazioni, la Francia inseriva l’elemento di distinzione degli obblighi da fronteggiare al di fuori del continente europeo come motivazione per mantenere dei contingenti nazionali al di fuori del proposto Esercito europeo: “il en résulte également, pour les pays ayant des charges extérieures à l’Europe, la nécessité de maintenir des forces nationales indépendantes de l’Armée Européenne”, ivi, p. 8. Questo fattore si dimostrerà critico nel proseguo delle trattative.
comprese tra le 100 e le 140.000 unità; nel corso del secondo stadio questi Gruppi da combattimento nazionali sotto comando europeo si sarebbero fusi per dare vita alle Divisioni europee: al termine di questa seconda fase si sarebbe arrivati a un totale di circa 30 Divisioni comprendenti le forze di riserva e i servizi logistici, con effettivi provenienti dalla Germania in un numero variabile tra i 250 e i 300.000 uomini38.
Per le proposte di natura politica, sul modello già oggetto di trattativa per il Piano Schuman, si descrivevano le funzioni del Commissario europeo alla Difesa39, del Consiglio dei Ministri, dell’Assemblea comune (si ipotizzava nel Memorandum che potesse essere la stessa Assemblea incaricata di vigilare sull’esecuzione del citato Piano Schuman) e della Corte di Giustizia. L’opera di Monnet e del suo staff traspare inequivocabilmente nell’articolazione delle proposte politiche, non dissimili da quanto emergeva dalle trattative per la CECA, in particolare per la figura del Commissario, che era scelto per la sua competenza e agiva in modo indipendente dai governi nazionali, poteva emettere decisioni (che erano obbligatorie in quanto agli obiettivi e ai mezzi), raccomandazioni (obiettivi vincolanti, ma non i mezzi per raggiungerli) e gli avvisi (non vincolanti)40. Il senso profondamente europeo delle proposte delineate, anche se partendo da esigenze e dal punto di vista dell’esecutivo francese, traspariva dal giudizio di Monnet, che vedeva l’invito agli altri Stati a partecipare alla Conferenza di Parigi come una proposta che favoriva la costruzione di un’Europa unita41.
In merito alla materia finanziaria, il principio di base legava i contributi degli Stati membri alle due fasi di sviluppo: nel primo periodo i fondi dagli Stati servivano ad assicurare il funzionamento delle istituzioni politiche comuni, mentre nel secondo avrebbero garantito il
38 Le proposte del Memorandum per le questioni militari erano dettagliate nelle pagine 6-18. Da segnalare inoltre che dalla pagina 24 la delegazione francese proponeva già un’articolazione organica dei Gruppi da combattimento di fanteria, blindati, d’arresto e di sorveglianza delle frontiere; delle Divisioni europee di fanteria e blindate, con il numero degli effettivi, dei mezzi d’armamento e di trasporto.
39 Si specificava comunque che l’autorità del Commissario alla Difesa era subordinata all’autorità operativa del Comandante atlantico.
40 Il ruolo diretto di Monnet nel Piano Pleven e nelle successive trattative è evidenziato in S. B. Wells,
Jean Monnet. Unconventional Statesman, Londra 2011, in particolare cfr. ivi, pp. 140-143, pp. 151 ss..
41 Nota di Monnet, senza data, in NA fondo RG 84, Foreign Service posts of the Department of State, France,
Paris Embassy, Records pertaining to the European Defense Community (EDC), 1950-1952 (NA RG84/EDC50-
52), vol. 1.
passaggio alle Divisioni europee, con il finanziamento del reclutamento, dell’addestramento, del mantenimento delle truppe ed eventualmente della produzione di materiale militare42.
L’apertura della Conferenza e il discorso di Schuman trovavano grande riscontro sugli organi di stampa, con ampi stralci di quanto pronunciato dal ministro francese e qualche elemento che trapelava dalle proposte del Memorandum, che non poteva essere divulgato perché classificato come segretissimo: il britannico “Times” gettava qualche ombra sulla piena volontà francese di arrivare a un esercito europeo efficace, asserendo che il timore di limitare il pericolo di una nuova potenza militare tedesca avrebbe minato la portata complessiva del piano43; invece la stampa francese dava un resoconto dell’evento generalmente meno critico, con “Le Monde”, in particolare, che in giornate successive dedicava diversi articoli al significato dell’avvenimento, con alcuni editoriali di approfondimento a cura di un noto commentatore politico di stampo federalista, Noel Henry44.
Il giorno successivo, il 16 febbraio, Alphand presiedeva la seconda seduta della Conferenza, dove si limitava a presentare più diffusamente le proposte contenute nel Memorandum, che le delegazioni non avevano ancora potuto studiare in modo esaustivo per trasformarle in una prima proposta di lavoro45. Va comunque sottolineato che all’inizio della sua esposizione, Alphand collocava le attività della Conferenza nello sforzo complessivo della politica europeista del governo francese, inaugurato con il Piano Schuman, ma ne marcava le differenze metodologiche: mentre le trattative sul polo del carbone e dell’acciaio stavano 42Memorandum de la Délégation Française del 15 febbraio 1951, pp. 22-23, in AMAE CED 161QO/107. 43 Nel presentare l’apertura della Conferenza, con ampie descrizioni delle aspettative britanniche e americane al riguardo, l’articolo del Times del 14 febbraio 1951 concludeva così: “it would be nonsensical, as well as calamitous, if, for security against a hypothetical German danger, it had to be organized in national units so small that the army would be quite ineffective for its purpose”.
44 Gli articoli di Le Monde consultati sono: 15 febbraio, “Jeudi à Paris, Cinq délégués et sept observateurs examineront les chances d’une armée européenne” ; 15 febbraio, « Le Plan Pleven en discussion” ; 16 febbraio editoriale di Noel Henry, “Pourquoi une armée européenne ? De Strasbourg à Bruxelles” ; 17 febbraio editoriale di Noel Henry, “La Conférence de Paris. Vers la Fédération de l’Europe par l’armée intégrée” ; 17 febbraio, “En ouvrant la conférence de Paris, M. Robert Schuman souligne la nécessité de faire sortir l’Europe”. Un successivo editoriale di Noel Henry su Le Monde dell’1 marzo dal titolo “La Fédération européenne. Les antecedents historiques” rafforzava la proposta di una federazione europea, enunciando una serie di precedenti storici. Da aggiungere che il resoconto ufficiale, ad opera de La Documentation Française, appariva sul n. 1808 del 19 febbraio 1951 e conteneva un commentario al Memorandum e il discorso di Schuman, in AMAE 235QO/62.