3. LE FONTI NAZIONAL
3.2. L’attuazione della Direttiva 2013/30/UE
Il Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 145, è di attuazione alla Direttiva 2013/30/UE sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e che modifica la Direttiva 2004/35/CE. Tale decreto dispone i requisiti minimi per prevenire gli incidenti gravi nelle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e limitare le conseguenze di tali incidenti, rafforzando ulteriormente il livello di sicurezza rispetto ai precedenti interventi normativi. L’Italia ha recepito la Direttiva europea in maniera fedele, ma comunque senza modificare gli aspetti autorizzatori e di vigilanza e controllo della sicurezza sui luoghi di lavoro già in essere.
49 La Legge 31 dicembre 1982, n. 979, recante Disposizioni per la difesa del mare, prevedeva già l’esistenza
del Piano generale di difesa del mare e delle coste marine dall’inquinamento e di tutela dell’ambiente marino, valido per tutto il territorio nazionale.
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I principi che stanno alla base della gestione del rischio50 sono tutti incentrati sulla responsabilità degli operatori stessi, sulla loro capacità di reagire prontamente e su una gestione del rischio sistematica, tale che i rischi residui di incidenti gravi siano comunque accettabili.
Un’altra importante definizione è quella che il decreto fa degli elementi critici perla sicurezza e l’ambiente, ovvero le parti di un impianto, compresi i programmi informatici, il cui scopo è impedire o limitare le conseguenze di un incidente grave, o il cui guasto potrebbe causare un incidente grave o contribuirvi sostanzialmente.
Al fine di essere sempre in grado di far fronte alle emergenze che si presentano nell’ambito dell’estrazione di idrocarburi in mare il decreto legislativo prevede un piano esterno di risposta alle emergenze ed un piano interno di risposta alle emergenze. Il primo descrive la strategia locale, nazionale o sovranazionale per prevenire l’aggravamento o limitare le conseguenze di un incidente grave legato a operazioni in mare nel settore degli idrocarburi utilizzando tutte le risorse disponibili dell’operatore, come descritte nel pertinente piano interno, e qualunque risorsa supplementare messa a disposizione nell’ambito di piani operativi di pronto intervento e dagli accordi internazionali nel contesto del Mare Mediterraneo. Il piano interno di risposta alle emergenze invece è un piano elaborato dall’operatore conformemente alle prescrizioni del decreto stesso, relativo alle misure per prevenire l’aggravarsi o limitare le conseguenze di incidenti gravi legati a operazioni in mare nel settore degli idrocarburi. Esso è predisposto tenendo conto della valutazione del rischio di incidenti gravi effettuata durante l’elaborazione della più recente relazione sui grandi rischi ed include un’analisi dell’efficacia dell’intervento in caso di fuoriuscita di idrocarburi liquidi.
I permessi di ricerca, le concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare e i titoli concessori unici sono accordati sulla base di requisiti di ordine generale, capacità tecniche, economiche ed organizzative che vengono valutate tenendo conto dei possibili rischi, le capacità finanziarie del richiedente e la tipologia di operazioni che questo andrà a svolgere51.
50 Il decreto riprende la stessa definizione di rischio accettabile già fornita dalla Direttiva di riferimento. 51 L’autorità preposta al rilascio delle licenze è l’autorità pubblica prevista ai sensi del decreto legislativo n.
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Il nuovo decreto legislativo introduce una nuova autorità, in ottemperanza alla Direttiva europea, il Comitato per la sicurezza delle operazioni in mare, che svolge le funzioni di autorità competente per una serie di compiti di fondamentale rilevanza a norma del decreto stesso. Ad esso l’autorità preposta al rilascio delle licenze può, se lo ritiene opportuno, richiedere un parere in merito al rilascio o al trasferimento di una licenza nel settore. L’autorità preposta al rilascio delle licenze designa l’operatore nel decreto di conferimento del titolo minerario52.
Altra novità introdotta dal decreto del 2015 è la previsione della consultazione tripartita: questa consente il dialogo e la cooperazione tra il Comitato per la sicurezza delle operazioni in mare, gli operatori ed i rappresentanti dei lavoratori, ai fini dell’effettiva partecipazione alla formulazione di standard e strategie in materia di prevenzione degli incidenti gravi.
L’operatore, prima di svolgere le operazioni concessegli dal titolo minerario ottenuto, è tenuto a presentare una serie di documenti necessari ai fini del rilascio dell’autorizzazione. I più importanti tra questi sono senz’altro la Relazione sui grandi rischi53, la politica aziendale di prevenzione degli incidenti gravi54, il piano interno di risposta alle emergenze55, ed il sistema di gestione della sicurezza e dell’ambiente applicabile agli impianti56.
La politica aziendale di prevenzione degli incidenti gravi è un documento nel quale operatore risulta essere il primo responsabile per il controllo dei rischi di un incidente grave che risultino dalle sue operazioni e per il miglioramento continuo del controllo di tali rischi in modo da assicurare un livello elevato di protezione in qualsiasi momento. Con esso l’operatore deve esplicitare il sistema adottato per il monitoraggio sull’efficacia di tale politica e garantirne l’attuazione.
Il documento contenente il sistema di gestione della sicurezza e dell’ambiente include anche una descrizione delle modalità organizzative per il controllo dei grandi rischi, delle modalità di presentazione delle relazioni sui grandi rischi e dei sistemi di verifica
52 Le procedure per il rilascio delle licenze restano quelle descritte nel d.lgs. n. 625 del 1996 e del D.L. n. 133
del 2014.
53 Disciplinata agli articoli 12 e 13 del decreto. 54 A norma dell’articolo 19.
55 Come disciplinato agli articoli 14 e 28.
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indipendente istituiti. Tale sistema comprende una struttura organizzativa, responsabilità, pratiche, procedure, procedimenti e risorse per la determinazione e l’attuazione della politica aziendale di prevenzione degli incidenti gravi.
Il legislatore rimarca l’importanza della tempestività dell’operatore nel comunicare alla Capitaneria di porto e alla Sezione UNMIG57 competente per il territorio un incidente grave o una situazione in cui vi è un rischio immediato di incidente grave. Tale comunicazione descrive le circostanze e, se possibile, l’origine, i possibili effetti sull’ambiente e le potenziali conseguenze gravi, indicando le misure adottate per contenerlo e comunicando ogni altro dato tecnico necessario per l’attuazione della strategia di risposta all’emergenza.
In ogni caso di incidente grave l’operatore è tenuto ad adottare tempestivamente tutte le misure adeguate per prevenirne l’aggravarsi e limitarne le conseguenze. La Capitaneria di Porto può assistere l’operatore, anche con la disponibilità di ulteriori risorse.
Se il Comitato ritiene probabile che un grande rischio connesso ad operazioni in mare nel settore degli idrocarburi che si svolgono nell’ambito della giurisdizione italiana può avere gravi ripercussioni sull’ambiente in uno o più Stati membri o Stati terzi, trasmette ad essi, per il tramite del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale le informazioni disponibili e pertinenti prima dell’inizio delle operazioni.
Le diverse tipologie di permessi e concessioni che possono essere rilasciate dall’autorità preposta sono poi state descritte dettagliatamente dal Ministero dello sviluppo economico, che con proprio decreto del 7 dicembre 2016 ha inteso disciplinare le modalità per il rilascio e l’esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, nonché le modalità di esercizio delle attività nell’ambito degli stessi titoli minerari. Infatti, per poter esercitare una di queste attività, è necessario essere in possesso di un adeguato titolo minerario.
Possiamo quindi distinguere, ai fini dello svolgimento delle attività in oggetto:
57 Il Ministero dello sviluppo economico gestisce le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi
attraverso la Direzione generale per le infrastrutture e la sicurezza dei sistemi energetici e geominerari – Ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e le georisorse (DGS-UNMIG). Esistono tre Sezioni dell’UNMIG, Bologna, Roma e Napoli, competenti rispettivamente per il nord, il centro e il sud Italia.
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- Il permesso di prospezione è un titolo non esclusivo che consente le attività di prospezione;
- Il permesso di ricerca è un titolo esclusivo che consente le attività di ricerca;
- La concessione di coltivazione è un titolo esclusivo che consente le attività di sviluppo e coltivazione di un giacimento di idrocarburi liquidi o gassosi;
- Il titolo concessorio unico è un titolo minerario esclusivo per la ricerca e la coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla base di un programma generale dei lavori, articolato in una prima fase di ricerca e in una successiva fase di coltivazione.
Il permesso di ricerca ha una durata di sei anni, ma il suo titolare può ottenere due proroghe di tre anni ciascuna e, qualora alla scadenza di queste siano ancora in corso lavori di perforazione o prove di produzione non imputabili a sua inerzia, negligenza o imperizia, può ottenere una ulteriore proroga per il tempo necessario a completare i lavori, e comunque per un periodo non superiore ad un anno.
La concessione di coltivazione di idrocarburi è rilasciata al titolare del permesso di ricerca che, in seguito alla perforazione di uno o più pozzi, abbia rinvenuto idrocarburi liquidi o gassosi, se la capacità produttiva dei pozzi stessi e gli altri elementi di valutazione geomineraria disponibili giustifichino tecnicamente ed economicamente lo sviluppo del giacimento scoperto. Ha durata non superiore a vent’anni ma il titolare ha diritto ad una proroga non superiore a dieci anni e ad ulteriori proroghe di cinque anni ciascuna nei limiti di vita utile del giacimento e purché dimostri di aver eseguito i programmi di coltivazione e aver adempiuto a tutti gli obblighi derivanti dal decreto di concessione.
Il titolo concessorio unico si articola in una prima fase di ricerca a cui segue, in caso di rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed economicamente coltivabile, riconosciuto dal Ministero, la fase di coltivazione e la fase di ripristino finale. La fase di ricerca ha durata di sei anni, al termine della quale il Ministero, con proprio decreto, può ridurre la superficie del titolo concessorio unico alla sola superficie asservita all’attività di coltivazione di cui al comma 4. La fase di coltivazione ha durata non superiore a trenta anni, cui segue la fase di ripristino finale.
È necessaria comunque la valutazione preventiva di determinati requisiti di ordine generale, capacità tecniche, economiche ed organizzative in capo al richiedente, che offrano garanzie adeguate ai programmi presentati. Il soggetto richiedente deve essere una
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persona fisica o giuridica, pubblica o privata o associazione di tali persone, con sede legale in Italia o in altri Stati membri dell’Unione europea. L’accertamento di tali requisiti è effettuato nell’ambito del procedimento di affidamento del titolo.
All’interno del procedimento per il rilascio dei titoli minerali è necessariamente inserita anche la Valutazione di impatto ambientale58, conformemente alla normativa dell’Unione europea.
Il permesso di prospezione o di ricerca, la concessione e il titolo concessorio unico cessano qualora ricorrano determinate situazioni:
- Scadenza del termine; - Rinuncia;
- Se al termine della fase di ricerca, nell’ambito del titolo concessorio unico, non sia stato riconosciuto dal Ministero dello sviluppo economico il rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed economicamente coltivabile;
- Decadenza del titolare, a seguito di dichiarazione da parte del Ministero per inadempienza rispetto agli obblighi previsti dall’atto di conferimento, inosservanza delle disposizioni impartite dal Ministero stesso o dalle sezioni UNMIG, omissione di richiesta per apposite autorizzazioni o mancata corrispondenza del canone, dei tributi o di quanto altro previsto dal decreto di conferimento.
La vigilanza sulla corretta applicazione della normativa in vigore in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro e di tutela della salute dei lavoratori addetti alle attività minerarie, compresa l’emanazione di atti di polizia giudiziaria, è svolta dalle Sezioni UNMIG. Per quanto attiene invece l’applicazione del D.lgs. 145/2015 la vigilanza spetta al Comitato per la sicurezza delle operazioni in mare.
Non è consentito il rilascio di titoli minerali all’interno delle aree marine e costiere protette ed all’interno delle 12 miglia dal perimetro di tali aree e dalle linee di costa, così come disciplinato nel D.lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente). Possono tuttavia proseguire la loro attività all’interno delle stesse aree gli operatori muniti di un titolo autorizzatorio avente data antecedente all’emanazione del Codice, per la durata di vita utile del
58 La Valutazione di impatto ambientale (VIA) è un subprocedimento amministrativo, ovvero che si inserisce
all’interno di un procedimento amministrativo generale, volto a rilasciare una autorizzazione a seguito di una verifica della compatibilità ambientale di determinati progetti. La VIA, insieme alla VAS (Valutazione ambientale strategica) ed all’AIA (Autorizzazione integrata ambientale), è stata inserita all’interno della Parte II del Codice dell’Ambiente (D.lgs. 152/2006).
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giacimento e fino al completamento della coltivazione, purché nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale.
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