La buona governance e l’intervento dell’Unione Europea in

Il concetto di buona governance è un concetto che si ritrova molto spesso in vari documenti delle Istituzione europee e raffigura uno dei principali obiettivi della Commissione all’inizio del proprio mandato. Con concetto di governance si stabiliscono le norme, i processi e i comportamenti che influiscono sulle politiche esercitate a livello europeo: una buona gestione delle politiche comunitarie, una buona gestione delle risorse economiche e finanziarie dell’Unione, una buona gestione, ed è questo il punto per noi interessante, del settore sportivo. Si comincia a parlare di “governance europea” già nel 2001 con il rilascio, da parte della Commissione, del Libro Bianco85 interamente dedicato alla nozione di governance, più precisamente a quella di buona governance. All'inizio degli anni 2000 la Commissione Prodi presentò un progetto di riforma della governance come uno dei suoi quattro obiettivi strategici vista l’urgenza nell’adeguare la governance europea al rispetto degli attuali trattati. L'Unione si dovette avviare, fin dal principio, ad un adeguamento delle Istituzioni e dovette accrescere la coerenza tra le proprie politiche, in modo tale da rendere più

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trasparente la propria azione e gli obiettivi che intendeva perseguire. Vi era la costante ricerca di un’Unione sempre più forte in casa propria, così da poter esercitare, al di fuori delle mura amiche, una maggiore influenza sui governi mondiali.

Il Libro Bianco sulla buona governance europea tratta del modo in cui l’Unione esercita i poteri conferiti dai suoi cittadini. Con esso si propone una maggiore apertura nella programmazione delle politiche dell’Unione Europea, in modo da garantire una partecipazione più estesa dei cittadini e delle Istituzioni alla definizione e alla presentazione di suddette politiche, si suggerisce un migliore utilizzo dei poteri che dovrebbe riavvicinare l’Unione Europea ai suoi cittadini così da rafforzare l’efficienza delle sue politiche. Si vuole incoraggiare una maggior apertura e responsabilizzazione di tutti gli addetti ai lavori in modo da rendere più comprensibile, per i cittadini europei, il fatto che gli Stati membri, lavorando tutti insieme all’interno dell’Unione, possano presentare risposte più efficaci alle loro preoccupazioni. A questo proposito l’Unione deve raggiungere un miglior equilibrio tra gli strumenti delle varie politiche, come il dialogo sociale, i finanziamenti strutturali e i programmi d’azione affinché si rafforzi il metodo comunitario86. Lo stesso Libro Bianco sulla governance ci indica quelli che sono i principi alla base di una buona governance e i principi da cui dobbiamo partire per poter attuare tutti i cambiamenti che negli anni sono stati proposti. Ciascuno di questi cinque principi (apertura; partecipazione; responsabilità; efficacia; coerenza) sono essenziali per poter realizzare una governance sempre più democratica, essendo essi il fondamento della democrazia e del principio di legalità negli Stati membri:

86 _{il metodo comunitario garantisce al contempo il rispetto della diversità e l’efficacia dell’Unione,}

assicura un trattamento equo di tutti gli Stati membri, dal più grande al più piccolo, e consente di conciliare interessi diversi attraverso due filtri successivi: il filtro dell’interesse generale, a livello di Commissione, e il filtro della rappresentanza democratica, a livello del Consiglio e del Parlamento Europeo

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o Apertura. Le Istituzioni europee devono lavorare in modo sempre più aperto: insieme agli Stati membri devono impegnarsi per spiegare, con un linguaggio comprensibile e accessibile a tutti, che cosa fa l’Unione Europea e in che cosa consistono le decisioni che di volta in volta adotta. Tale principio riveste un’importanza cruciale se si vuole accrescere la fiducia nelle Istituzioni da parte di cittadini.

o Partecipazione. La qualità, l’idoneità e l’efficienza delle politiche dell’Unione dipendono da un’ampia partecipazione che dovrà essere assicurata durante tutto il loro percorso, dalla prima progettazione all’esecuzione. Attraverso una maggiore partecipazione sarà possibile incrementare la fiducia nel risultato finale e nelle Istituzione che emanano tali politiche. Al fine di aumentare la partecipazione è tuttavia necessario che le amministrazioni centrali cerchino di far crescere l’interesse dei cittadini nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione.

o Responsabilità. Ciascuna Istituzione dell’Unione deve precisare quale sia il suo ruolo in Europa e deve assumersi la responsabilità. I ruoli all’interno dei processi legislativi ed esecutivi devono essere definiti con maggior chiarezza e la stessa chiarezza e la stessa responsabilità devono giungere anche dagli Stati membri e da tutti coloro che vi partecipano a qualsiasi livello, sia nell’elaborazione delle politiche sia nell’attuazione delle stesse.

o Efficacia. Le politiche dell’Unione Europea devono essere efficaci e tempestive. I frutti di queste politiche devono rispecchiare quelli che sono gli obiettivi prefissati, devono conformarsi a delle valutazioni sul loro impatto futuro e, qualora fosse possibile, pure con delle esperienze acquisite nel passato. Per la loro efficacia, è inoltre necessario che queste

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politiche siano attuate secondo il criterio della proporzionalità e le decisioni devono essere adottate al livello più opportuno. o Coerenza. Le politiche e gli interventi dell’Unione devono

essere coerenti e comprensibili per il grande pubblico europeo. Con il passare degli anni si fa sempre più forte il richiamo alla coerenza delle politiche UE, anche a causa dell’ampliamento delle funzioni e dei compiti da assolvere come, per esempio, i problemi relativi al cambiamento climatico o al calo demografico. È facile capire come queste sfide superino i confini delle politiche settoriali europee. È proprio in questo frangente che si necessita, in maniera sempre maggiore, una coerenza nella leadership politica e una forte assunzione di responsabilità da parte delle istituzioni, in modo da assicurare una crescente impostazione coerente all’interno di questo complesso sistema.

Come osservato ad inizio paragrafo, il concetto di buona governance viene ripreso in varie fonti del diritto europeo: negli ultimi otto anni le Istituzioni europee hanno esaminato e approfondito questo tema delicato attraverso relazioni e comunicazioni, cercando di trovare soluzioni sempre più innovative ed esaustive. Noi andremo ad analizzare fonti emanate dalla Commissione, dal Consiglio Europeo e dal Parlamento Europeo. All'interno di queste fonti è possibile rinvenire i progetti e le mosse che le varie Istituzioni si sono prefissate per poter sviluppare, nel miglior modo possibile, una buona governance. Come prima fonte, in ordine cronologico, troviamo la Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Sviluppare una dimensione europea dello sport”87_{. In}

87 _{Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e}

sociale europeo e al Comitato delle regioni ”Sviluppare la dimensione europea dello sport”, Bruxelles, 18.01.2011, COM (2011), 12 def.

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questa sede rimarchiamo solamente il concetto che una buona governance è un presupposto essenziale per poter garantire alle istituzioni sportive autonomia e autoregolamentazione cosicché possano gestire e fronteggiare le sfide che attendono lo sport.

La Risoluzione88 del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri su un piano di lavoro dell’Unione Europea per lo sport pubblicata il primo giugno 2011 tratta, tra le varie cose, espressamente di buona governance e delle azioni volte ad un suo sviluppo. Il Consiglio dell’Unione Europea e i rappresentanti dei governi degli Stati membri facendo leva sulle competenze assegnate all’Unione Europea, precisamente dall’articolo 6 e dall’articolo 165 TFUE, e riconoscendo l’esigenza di una cooperazione rafforzata nel settore dello sport a livello di Unione Europea, concordarono nel sostenere un quadro di cooperazione europea nel settore dello sport stabilendo un piano triennale di lavoro sullo sport. Predetto piano di azione è stato improntato su determinate linee guida: promuovere, fra la Commissione e gli Stati membri, un approccio collaborativo e congiunto per apportare, nel lungo termine, un plusvalore nel settore dello sport a livello comunitario; promuovere la specificità nello sport; far fronte a sfide extranazionali utilizzando un approccio coordinato. Anche all’interno di questa Risoluzione si accolgono con favore i temi già individuati all’interno del Libro Bianco e all’interno della Comunicazione della Commissione: ruolo sociale dello sport e quindi lotta al doping, i benefici dell’attività fisica per la salute, l’inclusione sociale nello sport e lo sviluppo sostenibile nello sport e attraverso lo sport; la dimensione economica dello sport, dunque il finanziamento sostenibile dello sport, lo sviluppo regionale e la sua occupabilità; l’organizzazione dello sport e la buona governance, l’integrità delle competizioni sportive, la lotta alla corruzione e al riciclaggio, la libera

88 _{Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di}

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circolazione e nazionalità degli sportivi e i sistemi per la concessione delle licenze sportive. Questi temi sono stati posti a fondamento del piano di lavoro triennale che si è concluso nella metà del 2014. Al fine di procedere all’attuazione delle azioni dirette allo sviluppo della buona governance, era necessario, come già ribadito, una più stretta cooperazione tra gli Stati membri e una collaborazione dell’Unione con il movimento sportivo e le organizzazioni competenti a livello nazionale, europeo ed internazionale. Dette azioni esortavano gli Stati membri a collaborare con la Commissione e a informare regolarmente i soggetti interessati nel settore dello sport sui progressi compiuti nell’attuazione del piano di lavoro sempre nel rispetto del principio di sussidiarietà; invitavano le Presidenze del Consiglio a proporre, alla scadenza dei tre anni interessati, un nuovo piano di lavoro per il periodo successivo; ordinavano alla Commissione di: informare gli Stati membri su iniziative programmate in altri settori dell’UE che avevano un impatto anche sullo sport; ricercare modalità differenti e più semplici in modo da facilitare una più ampia partecipazione degli Stati membri alle riunioni dei gruppi di esperti; fissare, annualmente, un Forum europeo dello sport così da riunire tutti i principali soggetti interessati, prestando particolare attenzione alle organizzazioni sportive e ai loro rappresentanti. Da ultimo si invitavano gli Stati membri e la Commissione, sempre rispettando le relative competenze e il principio di sussidiarietà, a promuovere la cooperazione con i paesi terzi, in particolare con i paesi candidati e potenziali candidati, insieme alle organizzazioni internazionali sportive, compreso il Consiglio d’Europa. Questo risultato venne ottenuto grazie alla creazione, da parte degli Stati membri e della Commissione, di una serie di gruppi informali composti da esperti e attraverso ulteriori metodi di lavoro come ad esempio, le conferenze della presidenza, le riunioni dei dirigenti in materia di sport e conferenze informali della Commissione.

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La Risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2012 sulla dimensione europea dello sport89 è un ulteriore documento in cui possiamo ritrovare un collegamento con la buona governance. Questa fonte è particolarmente interessante per il nostro studio in quanto collega la buona governance con un argomento che sarà oggetto di studio nel terzo capitolo: le licenze e il fair play finanziario. Al punto 82 della Risoluzione infatti si stabilisce che “Il Parlamento europeo

ritiene che tali misure stiano contribuendo a migliorare la governance, a ripristinare la stabilità e la sostenibilità finanziarie a lungo termine delle società sportive e a favorire la correttezza finanziaria delle competizioni europee e chiede pertanto alla Commissione europea di riconoscere la compatibilità di tali norme con il diritto dell'UE”.

Come possiamo notare in questo documento troviamo solamente un piccolo richiamo allo sviluppo della buona governance, richiamo che però è molto significativo per il proseguimento del nostro studio. L'ultima fonte che andremo ad analizzare è una Risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2017 su un approccio integrato alla politica dello sport90. Al suo interno si trovano ulteriori strategie ed indicazioni aventi lo scopo di migliorare la governance dell’Unione Europea nel settore sportivo. Il Parlamento europeo, partendo dall’articolo 165 TFUE che chiarisce gli obiettivi della politica dell’Unione in materia di sport, vista la comunicazione della Commissione del 2011 “Sviluppare la dimensione europea dello sport” e visto il Libro Bianco sullo sport elaborato dalla Commissione, ha elencato, in alcuni punti che adesso andremo ad osservare, misure volte allo sviluppo di una buona governance in ambito sportivo. Partendo dal presupposto che alla base di una buona governance vi deve essere il rispetto della normativa vigente mediante principi di gestione

89 _{Risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2012 sulla dimensione europea dello sport}

(2011/2087(INI)), ”Dimensione europea dello sport”, P7_TA(2012)0025

90 _{Risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2017 su un approccio integrato alla politica dello}

sport: buona governance, accessibilità e integrità (2016/2143(INI)),“Un approccio integrato alla politica

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efficienti, trasparenti, etici e democratici, considerando che le organizzazioni sportive hanno la responsabilità di assicurare standard significativi di governance e di integrità per poter ristabilire una fiducia nei cittadini e calcolando che il crescente volume di denaro che circola nel settore dello sport e nelle organizzazioni interessate ha sollecitato appelli per una governance e una trasparenza migliori, il Parlamento: o Invita le organizzazioni sportive nazionali, europee ed internazionali a impegnarsi relativamente a buone pratiche di governance e a sviluppare una cultura della trasparenza e del finanziamento sostenibile, rendendo pubblici i registri finanziari e i resoconti delle attività fino a questo momento svolte, includendo gli obblighi di divulgazione inerenti alla remunerazione degli alti dirigenti e i limiti di mandato;

o Ricorda che la buona governance, che dovrà essere una priorità per il prossimo piano di lavoro dell’Unione per lo sport, deve costituire una prerogativa per garantire l’autonomia delle organizzazioni sportive, nel rispetto dei principi di trasparenza, pari opportunità, inclusione sociale e della democrazia;

o Ribadisce che l’applicazione dei principi di buona governance dello sport, uniti con la sorveglianza, gli strumenti di monitoraggio e strumenti legali consoni, costituiscono gli elementi chiave per la lotta e lo sradicamento della corruzione e di altre pratiche scorrette;

o Invita la Commissione ad elaborare un codice di condotta nel campo della buona governance e dell’integrità dello sport. Il Parlamento ritiene che le organizzazioni sportive debbano dotarsi di regole in materia di trasparenza, regole etiche, regole di comportamento per i loro organi di controllo, comitati direttivi e membri, nonché politiche e pratiche operative per garantire l’indipendenza e il rispetto delle norme stabilite. Aggiunge infine che si dovrebbero sondare nuovi strumenti per

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agevolare la cooperazione tra governi, organizzazioni sportive e UE così da affrontare le sfide cui attualmente si trova dinanzi il settore dello sport.

o Esorta gli Stati membri a sottoporre il finanziamento pubblico in favore dello sport al rispetto delle norme minime stabilite e accessibili al pubblico in materia di governance, controllo e informativa.

o Ritiene che per avere un miglioramento della buona governance e dell’integrità nello sport sia necessario un cambio di mentalità da parte di tutti i soggetti interessati. Sostiene infatti le iniziative intraprese da organizzazioni sportive e altre parti interessati volte al miglioramento delle norme di governance sportiva.

o Chiede alle organizzazioni sportive di presentare e attuare, nel minor tempo possibile, proposte concrete volte a migliorare gli standard di buona governance per le organizzazioni sportive, gli organi direttivi sportivi e le loro associazioni di membri, e a pubblicarne i futuri risultati.

o Da ultimo condanna con forza qualunque forma di discriminazione e di violenza nello sport, e ribadisce la necessità di prevenire tali comportamenti a tutti i livelli, di migliorare la comunicazione e il monitoraggio di tali incidenti e di promuovere i valori fondamentali, quali il rispetto, la tolleranza e il fair play. Sostiene che le organizzazioni sportive che rispettino i principi e le norme per una buona governance siano più attrezzate per promuovere il ruolo sociale dello sport e per combattere le piaghe dello sport: razzismo, violenza e corruzione.

In conclusione, possiamo affermare come l’Unione Europea sia alla costante ricerca di metodi e strategie volte allo sviluppo e al perfezionamento della buona governance in ambito sportivo.

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Corollario di tale ricerca è il continuo coinvolgimento dei governi degli Stati membri che, in comunione con le istituzioni europee, elaborano futuri progetti aventi la stessa finalità: migliorare la gestione del settore sportivo.

2.2 La governance dell’Unione delle Federazioni Europee di