La corruzione: ambito ed incidenza del fenomeno

L’Italia continua a segnalare un discutibile posto nella graduatoria di Transparency International, perché a fine 2014 il nostro Paese si collocava al 69° posto quanto ad indice di percezione della corruzione, insieme a Romania, Bulgaria e Grecia: posizione non invidiabile considerato che la collocazione nella graduatoria è tanto più elevata quanto meno emerge la percezione della corruzione.

Anzitutto, è necessario intendersi sulla stessa nozione di corruzione, perché la definizione del nostro sistema non è necessariamente omogenea rispetto a quella presente in altri ordinamenti o in criminologia: se in alcuni sistemi per corruzione si intende più ampiamente qualsiasi abuso di funzioni finalizzato all’acquisizione di un profitto indebito (una definizione di questo tipo includerebbe anche una fattispecie come l’abuso d’ufficio prevista all’art. 323 c.p.), nel nostro sistema penale i delitti di corruzione includono una serie di fattispecie (art. 318-322-ter c.p.) connotate dall’accordo corruttivo avente ad oggetto lo scambio tra un atto di un pubblico ufficiale (o di un incaricato di un pubblico servizio) e una utilità indebita data o promessa da un corruttore (la c.d. tangente che non necessariamente si presenta in forma monetaria, potendo consistere nella soddisfazione di un qualsiasi interesse del funzionario pubblico o di un terzo, anche un favore sessuale, come è emerso in più indagini giudiziarie); in questo reato le parti si muovono su un piano di parità contrattuale, essendo entrambe interessate ad acquisire un vantaggio indebito. Fenomenologicamente affine, ma strutturalmente diverso è, invece, il delitto di concussione, nel quale le parti non si muovono più su un piano paritario perché il pubblico ufficiale, abusando delle sue qualità o dei suoi poteri, costringe (o induce – come prevedeva la formula- zione originaria del codice penale) taluno a dare o promettere, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità (art. 317 c.p.): a differenza della corruzione

nella quale rispondono del reato corrotto e corruttore, qui risponde solo il pubblico ufficiale concussore, mentre il concusso è vittima. Questa differente struttura tra corruzione e concussione è fondamentale, perché gioca un ruolo centrale per il destino degli attori dello scambio della tangente, a se- conda che il rapporto tra gli stessi sia di contrattazione paritaria o di sopraf- fazione da parte del pubblico ufficiale: per il pubblico agente, il diverso in- quadramento giuridico della condotta ha effetto sul piano sanzionatorio (la concussione è punita più severamente); per chi paga la tangente, invece, l’inquadramento diventa ben più determinante, perché nella corruzione ri- sponde come correo, nella concussione è invece vittima. È facile intuire quanto la diversa ricostruzione della vicenda concreta incida sul piano pro- cessuale, perché per il pubblico ministero un conto è avere a che fare con il correo di una corruzione, con tutte le garanzie che la disciplina processuale prevede per gli indagati, in primis il diritto a non rendere dichiarazioni, un conto è avere a che fare con la vittima di una condotta concussiva che viene sentita come persona informata sui fatti e che ha di conseguenza l’obbligo di dire la verità sui fatti sui quali viene sentita.

Considererò qui il fenomeno della corruzione esclusivamente pubblica, ossia quella che coinvolge un agente pubblico come corrotto, ma non va trascurato che il fenomeno corruttivo comprende anche la corruzione pri- vata, alla quale il legislatore italiano ha rivolto attenzione solo a partire dalla riforma del 2002 sui reati societari con il nuovo art. 2635 c.c. modi- ficato dalla legge n. 190/2012 (“corruzione tra privati”) e finalizzato ad in- criminare gli scambi di prestazioni indebite che finiscono per alterare negli scambi commerciali la libera concorrenza ed incidere indirettamente anche sulla qualità della prestazione dei servizi resi.

L’attenzione del legislatore e degli organi sovranazionali al fenomeno della corruzione si è intensificato a seguito dell’emersione – specie nelle in- dagini giudiziarie note come Tangentopoli a partire dall’inizio degli anni Novanta del secolo scorso – del c.d. fenomeno della corruzione sistemica: lo scambio corruttivo non si limitava più al singolo atto (legittimo o ille- gittimo) del pubblico ufficiale al quale il privato ha interesse, ma il mercato delle tangenti si era a tal punto diffuso specie in alcuni settori della pubblica amministrazione (specie in quelli degli appalti che coinvolgono notevoli interessi economici) che la corruzione era diventata sistemica ed il paga- mento della tangente costituiva la tassa (indebita) da pagare per accedere a certe sfere d’azione della pubblica amministrazione. In questo nuovo con- testo anche il rapporto tra privati e pubblici agenti si fa meno lineare di

quanto prevedesse la struttura delle fattispecie del codice penale del 1930, ancora ancorata all’idea di poter agevolmente distinguere tra corruzione, nella quale le parti agiscono su un piano paritario, e concussione, nella quale c’è sopraffazione di una parte sull’altra: diventa meno chiaro il bilan- ciamento tra i pesi delle parti dell’accordo, specie laddove i privati (specie imprenditori) detengono posizioni di potere in ambito economico che rendono più difficile il loro inquadramento come vittime di una concus- sione; gli scambi corruttivi non si riferiscono ad un singolo atto, ma coin- volgono più genericamente la funzione, come era emerso nei casi dei fun- zionari c.d. assunti a libro paga, ossia remunerati non in relazione a specifici atti da compiere o già compiuti, ma in relazione alle funzioni svolte in modo da precostituire un clima di rapporti favorevoli in vista di eventuali atti pubblici futuri ai quali il privato potrebbe avere interesse; nelle dina- miche dello scambio dei favori si inseriscono intermediatori che non era sempre facile colpire attraverso gli strumenti penali presenti nel sistema; i percettori finali delle tangenti (o di parte delle tangenti) sono stati in molti casi i partiti che dal mercato delle tangenti hanno tratto una illecita fonte di finanziamento. Questo mutamento delle forme di manifestazione del fenomeno corruttivo ha reso sempre più nitida la consapevolezza che ad essere compromessi non sono solo più il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, ma assume una dimensione macro-offensiva laddove presenta carattere sistemico, per la diffusività e la pervasività nel condizionamento sui rapporti tra privato e pubblica amministrazione: ad essere pregiudicati sono anche gli interessi economici e la libera concorrenza, alterati da sotterranei meccanismi di scambio; ad essere compromesse sono le stesse basi democratiche dell’ordinamento a causa della progressiva perdita di fiducia dei consociati nella legalità d’azione degli amministratori pubblici e della introiezione di modelli di comportamento dei quali si perde il si- gnificato di illegalità civica, prima ancora che penale.