3. Le leggi di sanatoria di atti amministrativi
3.2 La giurisprudenza costituzionale sulle leggi di sanatoria
Una prima fase della giurisprudenza costituzionale mostrò un atteggiamento alquanto tollerante nei confronti delle leggi di sanatoria69: già in una decisione del 1959, il Giudice delle leggi chiarì subito che «pur essendo ammesso che la legge impugnata ha avuto il carattere di sanatoria, questo motivo della legge non può costituire un vizio di legittimità costituzionale di essa»70, né, a quanto sembra, la peculiare natura delle leggi in questione, per un lungo periodo, fu ritenuta tale da produrre effetti sulla densità del sindacato che veniva effettuato71.
Un primo importante segno di svolta, destinata a compiersi solo nel decennio successivo, si ebbe nel 1987, con la sent. n. 100, in cui il Giudice delle leggi invocò
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V. in tal senso Corte cost., sent. n. 211/1998 (n. 3.4 del Considerato in diritto).
68 Che le leggi di sanatoria siano un tipo di leggi-provvedimento, peraltro, è affermazione
assolutamente pacifica in dottrina: v. R.TARCHI, Le leggi di sanatoria, cit., 377 s.; S.SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, Milano, 2007, 168; G. ARCONZO, Contributo allo studio sulla funzione legislativa provvedimentale, cit., 123 ss.
69 Lo ricorda A. C
ELOTTO, Il controllo sulle leggi di sanatoria: «schemi» di giudizio di uno scrutinio «particolarmente» rigoroso, in Giur. cost., 1999, 127.
70 Sent. n. 9/1959, n. 10 del Considerato in diritto. 71
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per la prima volta la necessità di un «controllo di maggior rigore» sulle leggi appartenenti alla categoria in esame: ferma l’astratta legittimità («in linea di principio») di un tale intervento legislativo, «è pur sempre necessario che esso sia
strettamente collegato alle specifiche peculiarità del caso, tali da escludere che
possa risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale – originariamente applicabile – con quella eccezionale successivamente emanata»72. La Corte fece salva, in quella occasione, la disposizione censurata (si trattava della norma che prevedeva la sanatoria di alcuni atti amministrativi adottati in occasione del terremoto dell’Irpinia), argomentando sulla base della situazione emergenziale a cui si era inteso fare fronte e della possibilità di ottenere comunque una forma di tutela giurisdizionale, tramite la quale ottenere anche una indennità per l’eventuale sacrificio patrimoniale subito.
La citata affermazione è stata successivamente confermata (con l’enfatizzazione dell’eccezionalità della legge di sanatoria) e meglio specificata, precisandosi che lo scrutinio «estremamente rigoroso» deve essere volto a verificare il rispetto del principio costituzionale della parità di trattamento e deve garantire la salvaguardia da interferenze nei confronti dell’esercizio della funzione giurisdizionale (sent. n. 94/199573, relativa ad una legge della Regione siciliana che sanava decreti assessorili che avevano illegittimamente esteso, dal punto di vista territoriale e soggettivo, le agevolazioni economiche previste da una precedente legge regionale in tema di “fermo biologico” della pesca). La Corte, in quella occasione, accolse le censure formulate dal Commissario dello Stato, rilevando che
72 N. 5 del Considerato in diritto.
73 Molto nota non tanto in ragione della specifica vicenda decisa quanto perché in quell’occasione la
Corte costituzionale ha definitivamente segnato l’approdo alla c.d. quarta fase del proprio cammino comunitario (A.CELOTTO, Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, cit., 239 ss.). Nella precedente sentenza n. 384/1994, infatti, la Corte aveva differenziato i meccanismi per far valere la prevalenza della norma comunitaria in caso di contrasto con la norma interna: non applicazione da parte del giudice comune (secondo quanto affermato dalla sent. n. 170/1984), nella generalità dei casi, e dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte nel caso di norme non ancora in vigore (delibere regionali; si rammenti, infatti, che era vigente un sistema di controllo c.d. preventivo, secondo quanto già accennato nell’Introduzione). Con la pronuncia della quale qui ci stiamo occupando, invece, il Giudice costituzionale ha chiarito che il fattore decisivo riguarda la modalità di accesso alla Corte (giudizio in via incidentale-giudizio in via principale), potendo dunque anche le Regioni impugnare norme statali (già entrate in vigore) per contrasto con il diritto (allora) comunitario. Sulla sent. n. 94/1995, v. R. BIN, All’ombra della “La Pergola”. L’impugnazione in via principale delle leggi contrarie a norme comunitarie, in Le Regioni, 1995, 1140 ss.
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la sanatoria non era sorretta da «interessi pubblici, legislativamente rilevanti, di
preminente importanza generale».
In una sentenza di poco successiva (n. 1/1996)74, il Giudice delle leggi manifestò particolare attenzione ai lavori preparatori e rilevò come la disposizione di sanatoria che si trovava a scrutinare fosse stata introdotta in sede di conversione di un decreto-legge, «senza che nel corso della (brevissima) discussione sulla norma ne siano state valutate a pieno la portata e le conseguenze». Peraltro, da un’attenta lettura della sentenza emerge come, secondo il giudice costituzionale, la
sanatoria non può trovare giustificazione in se stessa, ma deve essere sorretta da
una specifica ratio, che, nel caso di specie, non era dato rinvenire, a causa dell’indeterminatezza della disposizione oggetto del giudizio.
Anche in altra occasione (sent. n. 14/1999)75, la Corte – premesso di dover svolgere una verifica sulle ragioni della disciplina introdotta dal legislatore – ha prestato particolare attenzione all’iter che aveva condotto all’adozione della sanatoria, rilevando, in particolare, che essa «compare soltanto nell’ultimo della serie di decreti non convertiti» e che era stata introdotta «senza che la relazione al disegno di legge di conversione ne chiarisse la ratio e la portata». L’attenzione ai lavori preparatori, sollecitata anche dal rimettente, fu tale che la Corte ricordò che la Commissione competente per materia alla Camera dei deputati aveva approvato due emendamenti soppressivi della disposizione in esame, che poi l’Aula non ebbe modo di esaminare, dandosi conto anche delle critiche provenienti da diversi schieramenti politici.
Mancano, peraltro, così nette affermazioni nella giurisprudenza più recente, essendo stato solo sfiorato il tema in alcune ordinanze adottare dal Giudice delle leggi, a cui si farà un cenno tra breve76.
Sinteticamente, come è stato messo in luce in dottrina, la Corte costituzionale sembra aver elaborato, seppur in forma non ancora definitivamente compiuta, degli «schemi» di giudizio per le leggi di sanatoria, mediante i quali si verificano la ratio
74 Commentata da G.S
CARTOZZI, La Consulta e i limiti alle sanatorie indiscriminate, in Giur. cost., 1996, 1939 ss.
75 Sulla quale v. A.C
ELOTTO, Il controllo sulle leggi di sanatoria, cit., 127 ss.
76 Cfr. anche G.A
RCONZO, Contributo allo studio sulla funzione legislativa provvedimentale, cit., 129, secondo cui «nell’ultimo decennio, leggi di questo tipo non sono state più oggetto di giudizio di costituzionalità» (l’A. scriveva nel 2013).
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della norma e le sue motivazioni sostanziali (anche attraverso l’utilizzo dei lavori preparatori)77. Particolarmente interessante è la citata considerazione secondo cui la legge di sanatoria non trova giustificazione in se stessa, ma deve invece essere collegata al perseguimento di un interesse pubblico. Affiorano anche, seppure in modo non compiutamente formalizzato, controlli relativi alla congruità/adeguatezza del mezzo prescelto e anche al collegamento mezzo-fine.
Tali affermazioni della Corte hanno fatto anche pensare ad una presunzione
di illegittimità costituzionale di queste leggi78, superabile caso per caso, sulla base delle circostanze della specifica questione: in tal senso, effettivamente, depongono i principi enunciati dal giudice costituzionale, già citati, secondo cui esse sarebbero giustificate soltanto da uno stretto collegamento con il caso concreto. Da tale impostazione, sembra potersi desumere, infatti, che tale requisito non sia presunto (e, con esso, la legittimità costituzionale della normativa in questione) ma debba essere “provato” in corso di giudizio. Ciò è ancor più significativo se si rileva che altri Autori avevano messo in luce la presunzione di legittimità da cui la Corte muoveva nella prima giurisprudenza sulle leggi di sanatoria; una presunzione rafforzata dal loro scopo, ritenuto di indubbia utilità79 (id est, quello di fornire il crisma della stabilità a rapporti giuridici quantomeno precari)80.
Qualche perplessità suscitano, rispetto a questa ricostruzione, alcune affermazioni giurisprudenziali, risalenti al 2006, che sembrano mitigare il rigore del sindacato e la stessa considerazione di questa categoria di leggi, che sarebbero illegittime solo nel caso in cui l’unico intento sia quello di «vanificare i giudicati»81: ciò, evidentemente, ribalterebbe la prospettiva appena indicata. Se
77 Sul punto, v. ancora A.C
ELOTTO, Il controllo sulle leggi di sanatoria, cit., 132 ss.
78 Così, espressamente, F.S.C
ANTELLA, Leggi di sanatoria e sindacato della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1999, 1301, il quale però afferma che «essa non implica a priori la censurabilità del provvedimento normativo di sanatoria ma deve essere, tuttavia, assistita da un penetrante scrutinio alla stregua del principio di eguaglianza nonché […] delle esigenze di affidamento, stabilità e certezza del diritto che vi si connettono». La stessa Corte, peraltro, sembra suffragare tale ultima affermazione, essendo ferma nel ribadire che le leggi di sanatoria non sono precluse in via di principio.
79 R.T
ARCHI, Le leggi di sanatoria, cit., 453; A.CELOTTO,Il controllo sulle leggi di sanatoria, cit., 127.
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Tale evoluzione della giurisprudenza costituzionale è segnalata anche da S. SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, cit., 215 s.
81 Cfr. ord. n. 352/2006: «non si ravvisa alcuno “straripamento” della funzione legislativa in quella
giurisdizionale poiché, anche in casi del genere, legislatore e giudice continuano a muoversi su piani nettamente differenziati (il primo fornisce regole di carattere tendenzialmente generale e astratto,
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questa posizione avesse a consolidarsi, infatti, sarebbe necessaria la probatio (diabolica?)82 di una specifica volontà del legislatore di travolgere determinate pronunce aventi autorità di res iudicata; ciò che sarebbe ben lungi dal configurare uno scrutinio rigoroso sulle leggi in questione.
4. Le leggi retroattive (non di sanatoria) e le leggi di interpretazione autentica