Il vincolo referendario

Il c.d. vincolo referendario58 – il peculiare valore del risultato positivo del referendum abrogativo, capace di incidere sulla successiva attività legislativa – è stato oggetto di un acceso dibattito dottrinale, contendendosi il campo quanti ne affermavano la natura politica (la cui violazione sarebbe stata sanzionabile al massimo dal Capo dello Stato, previo rinvio della legge, con il decreto di scioglimento anticipato delle Camere)59 e quanti ne sostenevano la giustiziabilità, in sede di giudizio di legittimità costituzionale60.

57 _{La sentenza in esame è stata successivamente richiamata dalla Corte ma mancano affermazioni}

così nette (v. ordd. nn. 475/2002 e 91/2008).

58 _{Su cui v., con diversità di prospettive, P.C}

ARNEVALE, Cosa resta della sentenza n. 16 del 1978. Riflessioni sull’eredità di una «storica» sentenza, in A.PACE (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale nell’esperienza della rivista «Giurisprudenza costituzionale» per il cinquantesimo anniversario, Milano, 2006, 168 ss.; S.FAGA, Il vincolo referendario. Analisi del rapporto tra il referendum abrogativo e la legge ordinaria, Tesi di dottorato, 2012; T.F.GIUPPONI, Il «giudizio di legittimità» del referendum e i limiti al legislatore, in R.PINARDI (a cura di), Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sui conflitti di attribuzione e sull’ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, 2007, spec. 318 ss.; M.LUCIANI, Art. 75. Il referendum abrogativo, in Commentario della Costituzione, fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorusso, La formazione delle leggi, Tomo I,2, Bologna-Roma, 2005, 661 ss.; G.RAZZANO,L’esito referendario ed il vincolo per il legislatore, in F.MODUGNO (a cura di), Trasformazioni della funzione legislativa. «Vincoli» alla funzione legislativa, Milano, 1999, 165 ss.

59 _{Così, ad es., S.M.C}

ICCONETTI, Le fonti del diritto italiano, II ed., Torino, 2007, 334 s.

60 _{In questo senso già F.M}

ODUGNO, L’invalidità della legge, Vol. II, cit., 120: «per non eludere il significato e l’efficacia propria dell’intervento popolare, dovrà ammettersi il controllo di costituzionalità della legge che miri, in seguito al referendum, in una forma più o meno esplicita, a

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Come è noto, con la sent. n. 199/201261, la Corte costituzionale – dopo aver affermato, in diverse occasioni, l’esistenza di un vincolo giuridico di non riproduzione della normativa abrogata mediante referendum, sanzionabile dal Giudice delle leggi, custode dunque della volontà referendaria62 – ha proceduto per la prima volta alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una disciplina sostanzialmente riproduttiva di altra precedentemente abrogata dal corpo elettorale63. Si trattava della normativa relativa all’affidamento diretto dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, riprodotta dal legislatore, nella sostanza, meno di un mese dopo la pubblicazione del decreto del Presidente della Repubblica che dichiarava l’esito referendario. Secondo il Giudice delle leggi, che discorre espressamente di un divieto di ripristino, «un simile vincolo derivante dall’abrogazione referendaria si giustifica, alla luce di una interpretazione unitaria della trama costituzionale ed in una prospettiva di integrazione degli strumenti di democrazia diretta nel sistema di democrazia rappresentativa delineato dal dettato costituzionale, al solo fine di impedire che l’esito della consultazione popolare, che costituisce esercizio di quanto previsto dall’art. 75 Cost., venga posto nel nulla e che ne venga vanificato l’effetto utile, senza che si sia determinato, ripristinare come se nulla fosse accaduto, la situazione antecedente». Un’ampia ricostruzione della dottrina sul tema si trova in G. FERRI, Il divieto di ripristino della normativa abrogata dal referendum e la discrezionalità del legislatore, in Giur. cost., 1997, spec. 67 ss.

61 _{Su cui v., tra gli altri, P.C}

ARNEVALE,Il vincolo referendario di non riproduzione della normativa abrogata fra giurisprudenza costituzionale e dottrina. Qualche riflessione alla luce della sentenza n. 199 del 2012 della Corte costituzionale, in Diritto e società, 2013; M. DELLA MORTE, Rappresentanza vs. partecipazione? L’equilibrio costituzionale e la sua crisi, Milano, 2012, 66 ss.; ID., Abrogazione referendaria e vincoli al legislatore, in Forum di Quaderni costituzionali, 26 settembre 2012; A.LUCARELLI, La sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012 e la questione dell’inapplicabilità del patto di stabilità interno alle S.P.A. in house e alle aziende speciali, in Federalismi.it, 26 settembre 2012; R.DICKMANN, La Corte conferma il divieto di ripristino della legislazione abrogata con referendum (nota a Corte cost., 20 luglio 2012, n. 199), in Federalismi.it, 5 dicembre 2012; G. FERRI, Abrogazione popolare e vincolo per il legislatore: il divieto di ripristino vale finché non intervenga un cambiamento del «quadro politico» o delle «circostanze di fatto», in Consulta Online, Studi 2012; A.MANGIA, Abrogazione referendaria e leggi di ripristino, in Forum di Quaderni costituzionali, 3 gennaio 2013; più di recente, P.CHIRULLI, I servizi pubblici locali e il servizio idrico integrato tra legislatore, Corte costituzionale e (presunta) “volontà” referendaria, in Federalismi.it, 8 aprile 2015.

62

Per l’affermazione di principio, si vedano, con sfumature diverse: la sent nn. 468/1990 (n. 4.3 del Considerato in diritto), nella quale si richiama la peculiare natura del referendum, quale atto-fonte dell’ordinamento; 32 e 33/1993 (rispettivamente nn. 5 e 3 del Considerato in diritto), in cui si sottolinea che «Nei limiti del divieto di formale o sostanziale ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare (sent. 468 del 1990), il legislatore potrà correggere, modificare o integrare la disciplina residua» e, infine, l’ord. n. 9/1997 (penult. cpv. della motivazione).

63 _{P. C}

ARNEVALE, Il vincolo referendario di non riproduzione della normativa abrogata fra giurisprudenza costituzionale e dottrina, cit., 405 s., la definisce «senza precedenti» ma non «priva di radici».

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successivamente all’abrogazione, alcun mutamento né del quadro politico, né delle circostanze di fatto, tale da giustificare un simile effetto».

Si tratta di due condizioni (mutamento del quadro politico o delle circostanze di fatto) – ciascuna delle quali di per sé sufficiente – invero assai indeterminate, non essendo agevole stabilirne l’esatto significato. Per quanto concerne la prima, ad esempio, è sufficiente un cambiamento della maggioranza di Governo, nella medesima legislatura, o è comunque necessario un nuovo passaggio elettorale? Né ovviamente (e questo effettivamente sarebbe stato più complesso) la Corte ha potuto delineare, in via generale, in cosa consista il mutamento delle circostanze di fatto.

È appena il caso di sottolineare che, ovviamente, il legislatore conserva il potere di legiferare in materia, ispirandosi a principi diversi64 da quelli che reggevano la normativa abrogata dal corpo elettorale. In caso, invece, di legge riproduttiva, è legittimo presumerne l’incostituzionalità, salva dimostrazione dell’esistenza di decisivi mutamenti delle circostanze di fatto, ovvero del quadro

politico.

È chiaro, peraltro, che la forza della presunzione andrà scemando con il trascorrere del tempo, potendosi più facilmente ipotizzare qualche mutamento fattuale o politico quanto più ci si allontani nel tempo dalla decisione del corpo elettorale.