La politica industriale active del Regno Unito

L'impostazione di politica industriale del Regno Unito di Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord è cambiata significativamente negli ultimi anni, passando da interventi di natura automatica e ad ampio raggio a programmi di aiuto alle imprese fortemente selettivi. Dopo la seconda guerra mondiale e fino agli anni ottanta, lo sviluppo industriale britannico si è basato “sulla proprietà pubblica, i controlli diretti, l'accesso all'informazione, la politica fiscale e le restrizioni al commercio internazionale” (Labory, 2006, p. 266). Nonostante il Regno Unito si sia sforzato di sviluppare qualifiche più alte, ancora oggi persiste il problema di una carenza di qualifiche intermedie: nel 1990, solo il 27% dei

britannici di sedici anni è in grado di superare il test di matematica e madrelingua (Labory, 2006, p. 266).

Il cambiamento di strategia si è avvertito soprattutto nel settore manifatturiero: il Regno Unito è stato l'epicentro della rivoluzione mondiale, che ha dato vita al mondo moderno, ed ha continuato a dominare il settore industriale fino alla fine del XIX. Basti pensare che nel 1860 la Gran Bretagna ha prodotto il 20% della produzione manifatturiera mondiale, pur avendo il 2,5% della popolazione mondiale; nel 1870 il Regno Unito rappresentava il 46% del commercio mondiale di prodotti manifatturieri. Oggi il settore manifatturiero del Regno Unito "è solo un'ombra pallida di sé stesso nel passato" (Chang et al., 2013, p. 5). Sebbene sia ancora l'ottava più grande nazione produttiva del mondo, in termini di MVA (Manufactorig Value-added) pro-capite nel 2012 è ventiquattresima: questa performance negativa è dovuta non tanto alla dimensione ridotta del settore manifatturiero, quanto alla difficoltà di esportare i prodotti manifatturieri, nonostante la svalutazione della valuta del 30-35%. La de-industrializzazione del Regno Unito, iniziata negli anni settanta, ha progredito ad un ritmo continuo e allarmante, come dimostra la figura 1.

Fonte: World Bank national accounts data and OECD National Accounts data files

La figura 1 mostra come il Regno Unito si sia de-industrializzato ad un ritmo più veloce rispetto agli altri paesi considerati, determinando la quota di produzione più basse del PIL (9,761%) nel 2015. Ciò è dovuto al fatto che il Regno Unito non ha migliorato con successo la qualità del suo settore manifatturiero e non è riuscito a stare al passo con gli altri paesi. Tuttavia il declino industriale della Gran Bretagna non è solo il risultato delle forze del mercato, ma dipende anche dalle deliberate decisioni degli agenti economici (imprese, investitori e sindacati) e del governo, che definisce i confini del mercato, decide i tipi di comportamento consentiti e manipola gli incentivi attraverso tassi di interesse, tasse, sovvenzioni, regolamenti, decisioni di acquisto e molti altri mezzi. In relazione al settore manifatturiero, particolare rilevanza ha la politica industriale,

1990 1995 2000 2005 2010 2015 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Figura 1. Valore aggiunto della produzione manifatturiera (valori percentuali sul PIL; 1995-2015)

Regno Unito Italia

Stati Uniti d'America Giappone

Cina

piuttosto che le politiche generali (come la politica monetaria o la politica fiscale) o le politiche mirate ad altri obiettivi (come la politica sociale o la politica dell'istruzione).

In merito alla politica industriale, i singoli ministeri svolgono il ruolo principale di coordinatori e/o responsabili delle iniziative e dei programmi d'aiuto, ma sono coadiuvati da agenzie di sviluppo regionale semi-autonome, da organizzazioni indipendenti di consulenti e da organi inter-ministeriali. In particolare le agenzie di sviluppo individuano soluzioni adeguate per superare gli squilibri esistenti nelle proprie regioni di competenza, nell'ottica di un'impostazione rivolta fortemente al decentramento, in cui le agenzie sono finanziate dal Governo centrale, ma sono al di fuori del suo diretto controllo.

I principali beneficiari di questa nuova impostazione di politica industriale sono state le piccole e medie imprese, che, a partire dagli anni ottanta e con il costante e continuo supporto governativo, sono divenute la spina dorsale del paese e influiscono per più del 99% delle 3,75 milioni di imprese inglesi. Recentemente l'economia si è concentrata prevalentemente sul settore dei servizi, che pesa all'incirca per il 70% dell'economia, mentre il settore manifatturiero per il 20% (Salvador, 2004, p. 7). L'attuale indirizzo di politica industriale nel Regno Unito è definito active , di natura micro-economica, incentrato sui bisogni delle piccole e medie imprese, e orientato a misure di supporto per il settore dei servizi.

Il programma di governo laburista, alla guida del paese dal 1997 con il primo ministro Tony Blair, ha puntato sul processo di regionalizzazione delle responsabilità decisionali in materia di politiche industriali: con la legislazione costituzionale del 1999 viene istituito il Parlamento scozzese e l'Assemblea gallese, cui sono attribuiti poteri in materia di sviluppo economico; vengono create una serie di agenzie di sviluppo regionale in Inghilterra e un'Authority per la città di Londra. In questo modo le nove regioni inglesi, la Scozia e il Galles possono elaborare strategie e politiche per migliorare la propria economia, identificando gli ostacoli allo sviluppo economico e adottando le soluzioni. I vari organismi regionali di tutto il Regno Unito agiscono nella consapevolezza che le decisioni più importanti nel campo della politica industriale non vengono prese a livello centrale e in modo isolato, ma con la collaborazione e la cooperazione a livello periferico.21

La politica laburista di Tony Blair è stata caratterizzata dal disinteresse per le imprese e la nazionalità degli imprenditori, a cui si è aggiunta la preoccupazione di indirizzare l'economia verso alcuni settori specifici, come servizi finanziari, turismo, preparazione tecnologica nel campo della chimica, della farmaceutica e delle telecomunicazioni: in questi settori il governo ha

21 Il Regno Unito si presenta come un sistema centralizzato, governato da un esecutivo responsabile di fronte al Parlamento, ma la struttura di governance è improntata al decentramento: le decisioni di politica industriale sono prese a livello centrale, ma implementate a livello periferico.

puntato sulla facilità di accesso al mercato da parte delle imprese di ogni paese con regole semplici e ridotte.

I protagonisti della politica industriale nel Regno Unito sono il Ministero del tesoro, il Ministero dell'industria e del commercio (DTI) e l'ufficio del vice- Primo Ministro a livello nazionale; le agenzie di sviluppo regionale e gli uffici governativi a livello regionale; l'agenzia esecutiva Small Business Service, che fa da collegamento tra i livelli nazionale e regionale; la rete dei Business Link come servizi di consulenza per le imprese (Salvador, 2004, p. 9). In dettaglio, il Ministero del tesoro svolge un ruolo di coordinatore in quanto è il primo responsabile della politica macro-economica, ma il DTI e l'ufficio del vice-Primo Ministro sono i responsabili concreti della politica economica regionale: il primo svolge un'attività di sostengo pubblico all'impresa; il secondo è responsabile dell'implementazione dei fondi strutturali e delle relazioni con Scozia e Galles; entrambi dipendono direttamente dal governo centrale. Le agenzie di sviluppo regionale sono organizzazioni semi-autonome con la funzione di determinare e promuovere le priorità regionali e di coordinare le iniziative di sviluppo economico regionale; gli uffici governativi sono organismi inter-ministeriali, che implementano le politiche di incentivazione a livello regionale in collaborazione con le agenzie regionali, che conoscono le situazioni locali. L'agenzia Small

Business Service (SBS) collega il governo e le organizzazioni regionali: da una

piccole e medie imprese; dall'altra indirettamente responsabile di determinare le priorità nazionali tramite il governo. La rete dei Business Link rappresenta società regionali miste, che operano con funzioni di consulenza sui programmi di aiuto ed è responsabile di fronte alla SBS. Infine le agenzie British Trade International (BTI), Trade Partners UK e Invest UK operano nel settore del commercio internazionale con la funzione di attrarre investimenti esteri (Salvador, 2004, p. 10).

Dal 1° aprile 1999 in Inghilterra si contano otto agenzie di sviluppo regionale, Enghlish Regional Development Agencies, a cui si è aggiunta il 3 luglio 2000 la London Development Agency per lo sviluppo londinese con il compito di supportare le imprese, gli investimenti e la competitività, sviluppare formazione ed impegno, sostenere lo sviluppo sostenibile e le start-up. Le agenzie implementano la politica nazionale a livello regionale: per ogni area di riferimento, elaborano una strategia, soggetta a revisione ogni tre anni e implementata da un rapporto sulle modalità di utilizzo delle risorse per raggiungere gli obiettivi prefissati. Le agenzie regionali sono responsabili per il loro operato di fonte al DTI e all'ufficio del vice-Primo Ministro, fatta eccezione per l'agenzia di sviluppo londinese, che è responsabile direttamente di fronte al sindaco e alla London Assembly. Le agenzie devono presentare un rapporto annuale di fronte al Parlamento e devono riferire ogni mese agli uffici governativi e, tramite questi ultimi, ogni tre mesi al DTI. In merito al budget, le agenzie sono

libere di spendere tutto l'ammontare allocato per raggiungere i propri obiettivi, ma i progetti di spesa superiori a 5 milioni di sterline devono ricevere l'approvazione del DTI, mentre quelli superiori a 20 milioni di sterline richiedono l'approvazione del Tesoro (Salvador, 2004, p. 13)

Anche gli uffici governativi sono nove (uno per ogni regione inglese, più Londra) e sono guidati da un direttore regionale responsabile di fronte al segretario di stato. Dal maggio 2002, l'unità di coordinamento regionale e gli uffici governativi sono diventati parte dell'ufficio del vice-Primo Ministro. Gli uffici governativi coordinano le operazioni dei ministeri nella rispettiva regione di competenza e implementano le politiche di sostegno a livello regionale attraverso l'amministrazione diretta dei fondi strutturali: lavorando a stretto contatto con le agenzie di sviluppo regionale, fanno da collegamento con il governo centrale (Salvador, 2004, p. 15).

La Small Business Service è un'agenzia esecutiva del DTI introdotta nell'aprile 2000 con l'obiettivo di promuovere l'imprenditorialità soprattutto tra i gruppi sotto-rappresentanti e svantaggiati, orientando le strategie del governo al fine di elaborar la miglior politica per le piccole e medie imprese. La SBS collabora sia con le agenzie di sviluppo regionale, focalizzandosi solo sui bisogni delle PMI, sia con la rete dei Business Link , fornendo informazioni e consulenza su tutto ciò che è necessario per iniziare un'attività di impresa (Salvador, 2004, p. 15).

La British Trade International è stata creata dal governo nel 1999 con la responsabilità di promuovere l'esportazione e sviluppare gli investimenti esteri con il supporto di due organismi, divenuti bracci operativi della BTI: il Trade

Partners UK e l'Invest UK. In particolare il primo aiuta le imprese a potenziare le

esportazioni, promuovendo all'estero le caratteristiche dei prodotti e dei servizi delle imprese nel Regno Unito; il secondo è l'unica agenzia nazionale, che promuove l'intero Regno Unito come destinazione principale degli investimenti esteri. Da novembre 2003 la British Trade International, Trade Partners UK e

Invest UK hanno cambiato il loro nome in UK Trade and Investment. La BTI è

guidata dal Ministro di Stato per gli investimenti e il commercio internazionale ed è responsabile di fronte al segretario di stato per l'industria e il commercio e al segretario di stato per gli affari esteri (Salvador, 2004, p. 16).

In tutto il Regno Unito ci sono circa 200 programmi di aiuti alle imprese, le quali sono costrette a rivolgersi a professionisti del settore per compilare le richieste di un programma di sostegno. Il governo spende 2,5 miliardi di sterline all'anno per i servizi di supporto alle imprese, cifra che raggiunge gli 8 miliardi di sterline, se si considerano anche gli sgravi fiscali e i contributi (Salvador, 2004, p. 17). I programmi più importanti sono una ventina e si concentrano sui bisogni delle PMI: sono pressoché assenti gli aiuti automatici, in quanto le domande di contributo, prevalentemente in conto capitale, sono valutate in modo selettivo e discrezionale. Il programma, Regional Service Assistence, disponibile dagli anni

settanta a livello nazionale, si rivolge a progetti di ampia portata della durata di cinque anni. Si tratta del principale strumento a sostegno delle imprese del Regno Unito, costituito da un contributo in conto capitale per i progetti di investimento delle imprese del settore manifatturiero e di quelle dei servizi. I responsabili di questo programma sono il segretario di stato per il commercio e l'industria in Inghilterra e i primi ministri in Scozia e Galles. In Inghilterra i progetti, che richiedono contributi al di sotto dei due milioni di sterline, competono alle agenzie di sviluppo, che si avvalgono del supporto della rete dei

Business Link, che forniscono consulenza per la compilazione delle domande; per

i progetti che superano i due milioni di sterline, la competenza resta al DTI. In Scozia il programma è gestito dall'esecutivo scozzese e in Galles dal gabinetto dell'assemblea nazionale. Dal 2002 una metà delle risorse del budget del

Regional Service Assistence è trattenuta dal DTI per i progetti di più ampia

portata, mentre l'altra metà è trasferita direttamente alle agenzie di sviluppo (Salvador, 2004, p. 20).

Nel campo dell'innovazione la novità principale riguarda la sostituzione del progetto SMART con l'iniziativa Grant for Research and Development, che opera solo in Inghilterra e stanzia contributi per aiutare le PMI a ricercare e sviluppare prodotti e processi innovativi. In particolare sostiene:

• micro-progetti, cioè semplici progetti di sviluppo a basso costo della durata inferiore a dodici mesi, accordando un contributo massimo di

20,000 sterline alle imprese con meno di dieci addetti per creare il prototipo di un prodotto o di un processo innovativo;

• progetti di ricerca, cioè iniziative di ricerca pianificata per un periodo di sei-diciotto mesi, mettendo a disposizione un sostengo fino a 75,000 sterline per le piccole imprese al fine di approfondire conoscenze scientifiche e tecniche per sviluppare un nuovo prodotto innovativo o un nuovo processo;

• progetti di sviluppo, cioè iniziative di ricerca industriale, con un contributo fino a 200,000 sterline alle medie imprese per creare il prototipo di un prodotto innovativo o di un processo industriale;

• progetti eccezionali, cioè progetti di importanza strategica per il settore industriale, accordando un sostegno fino a 500,000 sterline per le PMI per i progetti di qualità nel campo tecnologico (Salvador, 2004, p. 21).

L'Investigating an Innovative Idea è un'altra importante iniziativa disponibile solo in Inghilterra per le PMI e le start-up, che vogliono sviluppare un prodotto, un processo o un servizio innovativo, ma non sono sicure di avere le conoscenze necessarie per realizzarlo. In pratica il contributo rimborsa parte dei costi di consulenza sostenuti dall'impresa per superare le barriere alla realizzazione dell'idea innovativa: il sostegno copre il 75% del costo per le consulenze, fino ad un massimo di 12,000 sterline (Salvador, 2004, p. 22). Il

Regno Unito riesce ad attirare una grande quantità di investimenti esteri, in virtù di molteplici fattori: i servizi offerti alle società straniere (forza lavoro altamente qualificata e flessibile e rete infrastrutturale efficiente), i servizi di pubblica utilità erogati a costi bassi e il settore delle telecomunicazioni moderno. Tuttavia l'impegno del governo alla politica per l'internazionalizzazione è sempre maggiore: dal novembre 2001 l'agenzia Trade Partners UK stanzia 3 milioni di sterline ogni anno per il programma Your Passport to Export Success, che concede sostegno e consulenza alle piccole imprese con scarsa o nessuna esperienza nel settore delle esportazioni. Nella stessa ottica, il programma

Export Explorer, sempre gestito da Trade Partners UK, comprende un pacchetto

di misure a disposizione delle PMI per sperimentare esportazioni in nuovi mercati a basso costo (Salvador, 2004, p. 23).

Le risorse più importanti per le aree più povere del Regno Unito provengono dai fondi strutturali dell'Unione Europea, che finanzia programmi implementati a livello regionale all'interno di una struttura nazionale: i ministeri sono responsabili a livello nazionale; l'implementazione spetta all'ufficio del vice- Primo ministro, che delega la gestione dei programmi agli uffici governativi, in Inghilterra; all'Assemblea Nazionale, che delega la gestione all'agenzia esecutiva WEFO (Welsh European Funding Office), in Galles; all'esecutivo scozzese in Scozia (Salvador. 2004, p. 25).

Volendo approfondire la situazione del Galles, dobbiamo ricordare che dal 1° luglio 1999 l'Assemblea Nazionale per il Galles e il governo dell'Assemblea possono decidere il proprio indirizzo di politica regionale, fermo restando che il Galles può solo implementare gli Acts del Parlamento inglese, ma non può emanare leggi. In seguito all'istituzione dell'Assemblea gallese, è stata elaborata una strategia di sviluppo economico, A Winning Wales, della durata di dieci anni e con uno stanziamento di 15 miliardi di sterline. Le nuove responsabilità hanno impresso un profondo slancio al paese, che gestisce in modo autonomo il budget trasferito da Londra, stabilendo le proprie priorità. In aggiunta il Galles è stato inserito nelle regioni obiettivo 1 beneficiarie dei fondi strutturali europei, che hanno permesso di incrementare le iniziative per migliorare l'economia. Negli ultimi anni il paese ha conosciuto una radicale trasformazione industriale: si è passati da una forte dipendenza dai settori tradizionali del carbone e dell'acciaio a un centro di attrazione per le imprese specializzate nel settore elettronico o automobilistico. Il successo del Galles è dovuto principalmente al costo del lavoro e alla forza lavoro qualificata, che si aggiungono a un basso livello di conflittualità sindacale, ai costi competitivi delle start-up, alla disponibilità di siti ed edifici industriali a prezzi vantaggiosi, alla rete di infrastrutture di trasporto efficiente e collegata ai mercati internazionali. Tuttavia non mancano i limiti: il Galles è sotto del 30% rispetto alla media del Regno Unito nella creazione di nuove imprese, anche se presenta dati positivi in merito alla sopravvivenza delle

stesse; le imprese nel settore manifatturiero sono maggiori di quelle nel settore dei servizi; la struttura industriale è caratterizzata prevalentemente da piccole e medie imprese a basso valore aggiunto (Salvador, 2004, pp. 27-28). Una delle caratteristiche principali della struttura del Galles è l'interazione e la stretta collaborazione tra gli attori della politica industriale, resa possibile da un sistema di governance ridotto a pochi attori con competenze ben precise. L'Assemblea Nazionale, la Welsh Development Agency (WDA) e le autorità locali a livello provinciale collaborano per migliorare l'economia attraverso lo scambio costante di informazioni sull'andamento dei progetti. Nel dettaglio, l'Assemblea Nazionale per il Galles, creata nel 1999 ed eletta ogni quattro anni, si occupa di implementare e attuare le politiche in diversi settori, tra cui sviluppo economico e formazione: l'assemblea prende le decisioni sull'introduzione di programmi di sostegno alle imprese, sullo sviluppo della formazione e sulla gestione dei fondi strutturali. Tuttavia i suoi poteri sono limitati perché può introdurre solo

Assembly Orders, cioè regole e regolamentazioni che completano gli Acts del

Parlamento inglese. L'assemblea determina le sue priorità e il governo assegna le risorse messe a disposizione dal Ministero del tesoro in base alla percentuale di abitanti: il budget viene amministrato dall'agenzia Welsh European Funding

Office (WEFO) e dal Tesoro (Salvador. 2004, p. 30).

I programmi di aiuto alle imprese in Galles superano i 250 perché le autorità locali a livello provinciale hanno il potere di introdurre programmi di

sostegno dopo aver predisposto un piano di sviluppo. Tuttavia l'eccessiva frammentazione e la confusione nel sistema di aiuti ha portato le imprese a chiedere maggiore flessibilità: i programmi di aiuto e le organizzazione che se ne occupano sono troppi e fortemente selettivi, fatta eccezione per i due principali programmi, Regional Selective Assistence (RSA) e Assembly Investment Grant (AIG), che prevedono entrambi un contributo in conto capitale. Il primo, accessibile a tutte le imprese a sostegno dei progetti di investimento della durata da due a cinque anni, mira a creare e/o salvaguardare posti di lavoro nelle aree assistite, assegnando contributi per un ammontare superiore a 50,000 sterline. Il secondo, operativo dall'aprile 2002, è destinato solo alle piccole e medie imprese, che vogliono investire in qualsiasi area del Galles con progetti della durata da uno a tre anni (Salvador, 2004, pp. 35-36). In merito all'internazionalizzazione il Galles è una delle aree a più forte crescita in Europa e questo ha determinato un record nell'attrazione di investimenti da parte di imprese multinazionali: tra il 1983 e il 2000 il Galles si è assicurato più di 200 progetti di investimenti esteri per un ammontare superiore ai 12 miliardi di sterline, grazie alla ampia flessibilità della forza lavoro nell'adattarsi alle diverse necessità delle multinazionali.