La politica nazionale per il settore agricolo

3.2.1 La situazione attuale

La politica nazionale di supporto all’agricoltura risente dell’influenza di diversi fattori:

il ruolo preponderante delle Politica agricola comunitaria e di sostegno allo sviluppo rurale, che definisce regole, investimenti ammissibili e condizioni finanziarie, così come si è visto nel capitolo precedente;

l’assetto istituzionale, che conferisce alle Regioni specifica competenza in materia agricola;

l’assottigliamento progressivo e costante delle risorse pubbliche nazionali disponibili per promuovere politiche positive nel settore, particolarmente sentito negli ultimi anni.

Partendo dall’ultimo punto, oltre a diverse disposizioni contenute nel recente dl 31 maggio 2010, n. 78 recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” che rappresentano l’ultimo tassello di una politica pubblica restrittiva per fronteggiare gli squilibri di bilancio33, da dicembre 2008 e nel corso del 2009 il CIPE ha azzerato le risorse assegnate al Fondo Aree Sottoutilizzate per il Piano attuativo Nazionale (PAN) “Competitività dei sistemi agricoli e rurali”. Il Piano consisteva nel rilancio del settore a partire da tre obiettivi di fondo: il rafforzamento della filiera e della qualità delle produzioni, il ricambio generazionale e la ricerca e l’innovazione, con una dotazione complessiva di 875 milioni di euro.

Anche gli altri strumenti più di carattere tradizionale hanno subìto decurtazioni nelle fonti di finanziamento, in particolare:

il Fondo di Solidarietà Nazionale, per il quale i tagli sono stati in qualche misura compensati dall’utilizzo dell’art.68 del reg. (CE) n. 73/2009, mediante l’articolo 11 del Decreto MiPAAF del 29 luglio 2009 (GU 220 del 22/09/09) e le risorse dell’’OCM Vino;

il Piano Irriguo Nazionale, che ha mostrato forme di razionalizzazioni della spesa nella misura del 10% per impegni già assunti, ottenute grazie alla rimodulazione di progetti esistenti e con riduzioni

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Si ringraziano Giuseppe Blasi, Riccardo Deserti, Giuseppe Serino e Stefano Vaccari per il prezioso contributo di idee.

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Tra le disposizioni che interessano il settore, si ricorda l’articolo 45 ha abolito l’obbligo da parte del GSE di ritirare, ogni anno, i certificati verdi prodotti in eccesso.

65 nella misura del 45% per nuovi investimenti dal 2011 al 2025, riducendo di fatto la possibilità di nuovi investimenti;

gli investimenti di assistenza tecnica nazionale, quasi del tutto azzerati in parte per carenza di fondi e in parte per trasferimento di competenze alle Regioni.

A fronte di queste rilevanti riduzioni, le forme di sostegno al settore derivano sostanzialmente da benefici di carattere fiscale e previdenziale, grazie a un sistema contributivo più leggero rispetto agli altri settori. La stessa definizione di Imprenditore Agricolo Professionale, costituisce un’opportunità rilevante per una fetta di produttori che possono beneficiare di effettivi risparmi di imposte34. In realtà, la politica fiscale e contributiva costituisce, attualmente, il principale strumento di sostegno nazionale del settore. Se anche quest’ultimo fosse messo in discussione35 senza dubbio si creerebbe uno scompenso settoriale con ripercussioni di rilievo su produzione, occupazione e reddito.

Da questo punto di vista, con particolare attenzione occorrerà seguire gli sviluppi della Legge 5 maggio 2009, n. 42 "Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione", con la quale si stabiliscono in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e disciplina l'istituzione del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante36_.

La difficoltà finanziaria nel promuovere politiche positive, che sembrano essere non sostenibili in quanto utilizzano risorse scarse, viene in qualche misura bilanciata da un sistema regolativo che punta a sostenere, da un lato, la trasparenza e l’efficienza dei mercati e, dall’altro, scelte sempre più consapevoli del consumatore. Nel corso del 2009, infatti, diversi provvedimenti sono stati orientati proprio a definire il sistemi di qualità certificata e sistemi di tracciabilità in vari comparti. Tra questi si ricordano:

lo sviluppo di progetti sulla tracciabilità dei prodotti e in particolare dell’olio; il decreto attuativo del reg. (CE) n. 182/2009 del 10 novembre 2009 sulle norme di commercializzazione dell’olio d’oliva;

il D. leg. n. 61 dell’8 aprile 2010, che sostituisce Legge 164 sulla denominazioni dei vini, decreto reso necessario dalla riforma OCM vino. In questo caso l’applicazione della politica comunitaria ha avviato un processo di revisione sostanziale a livello nazionale e ha introdotto delle novità non solo per rispondere alla legislazione comunitaria ma anche ad esigenze specifiche nazionali;

la circolare attuativa del 31/03/2010 del sistema di tracciabilità degli oli vegetali puri per la produzione di energia elettrica;

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Il sistema, comunque, non genera vantaggi competitivi delle aziende italiane rispetto a quelle estere, in quanto tali benefici si ritrovano anche negli altri Paesi.

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Si consideri la questione legata allo sconto fiscale dell’accisa del gasolio per il riscaldamento delle serre. Inoltre nel 2011 termina la proroga delle agevolazioni previdenziali nelle zone svantaggiate, che si applica su una superficie molto più estesa di quella svantaggiata ai sensi comunitari.

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Su questo argomento si veda Briamonte L. e Ievoli C. (a cura di) “Spesa agricola regionale e federalismo fiscale: evoluzione del quadro programmatorio e problemi di determinazione dei fabbisogni finanziari”, Studi&Ricerche, INEA, 2010.

66 la definizione, in corso di realizzazione, dei Sistemi di qualità nazionali ai sensi del reg. (CE) n. 1974/2006; per passare al secondo aspetto, l’assetto istituzionale, le iniziative di vigilanza, semplificazione, controllo e regolazione a livello centrale costituiscono elementi di confronto e concertazione con le Amministrazioni Regionali, che, come si è detto in precedenza hanno competenze esclusive in materia.

Questo aspetto talvolta agevola la realizzazione di iniziative nazionali largamente condivise; in altri casi però può rappresentare un punto di debolezza del sistema regolativo in quanto le responsabilità sono frammentate tra diversi soggetti, e con difficoltà si riesce a riconoscere l’interesse nazionale.

Inoltre, in numerosi casi i temi trattati hanno bisogno del coinvolgimento di altri ministeri competenti (Salute, Ambiente, Sviluppo Economico ecc.) e le iniziative possono subire rallentamenti nei processi decisionali e perdita di efficacia.

A questo riguardo, proprio per rappresentare la necessità di un raccordo con gli altri Ministeri competenti, si segnala che nel marzo 2009 è stato presentato dal MiPAAF il disegno di Legge n. 2260, di concerto con il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, con il Ministro per i Rapporti con le Regioni e con il Ministro per le Politiche Europee, che ha per oggetto “Disposizioni per il rafforzamento della competitività del settore agroalimentare”. I sette articoli di cui si compone il disegno di legge mirano, da un lato, a rilanciare il settore mediante i contratti di filiera e di distretto e, dall’altro, a rafforzare il sistema di tracciabilità delle produzioni e a contrastare le frodi con un potenziamento complessivo del sistema e delle sanzioni.

3.2.2 Alcune riflessioni sugli strumenti di politica “desiderabili” in Italia

L’evoluzione degli ultimi anni del settore primario italiano e le recenti dinamiche negative che hanno interessato l’economia nel suo complesso e l’agricoltura in particolare costituiscono i segnali di un profondo processo di ristrutturazione che dovrà interessare il settore nel prossimo futuro.

A livello nazionale vi sono due grandi aree di lavoro. La prima riguarda il riconoscimento di temi e fabbisogni su cui è opportuno avere una visione ampia e che rifletta i temi di rilevanza nazionale, mentre la seconda si fonda sulla necessità di trovare migliori strumenti di governance istituzionale proprio per fronteggiare la frammentazione di competenze e rendere il sistema nel suo insieme più efficiente.

Riguardo ai fabbisogni di valenza nazionale, è sempre più evidente la percezione che i prossimi anni saranno caratterizzati da una progressiva scomparsa di aziende non capaci di stare sul mercato. Questa fuoriuscita comporta la necessità di attivare strumenti per governare il processo, in modo tale che non vi sia un semplice abbandono.

In primo luogo, poiché i valori fondiari sono superiori alle possibilità di remunerazione dall’attività agricola, potrebbero essere adottati sistemi che agevolino l’affitto dei terreni e la loro mobilità in termini di impiego produttivo.

67 Un secondo importante passaggio è costituito dalla capacità delle produzioni italiane di competere in uno scenario dove i prezzi oscillano senza che il produttore possa minimamente influenzarne l’andamento. Tale capacità si costruisce sulla differenziazione del prodotto, la qualità e l’organizzazione in filiera. Questi strumenti si basano tutti sul concetto di “tracciabilità” delle produzioni, che costituisce, se vogliamo, il livello minimo della qualità. La tracciabilità è anche un importante strumento di comunicazione e sensibilizzazione per il consumatore. Se è vero che in periodi di crisi economica l’attenzione del consumatore è prevalentemente rivolta al prezzo è pur vero che una fascia di consumo è stabilmente attratta dalla salubrità e qualità della produzione. Su questo tema, pertanto, l’attenzione va rivolta a rafforzare i sistemi di tracciabilità e le iniziative di educazione del consumatore. Su questi due aspetti possono essere poi costruite strategie di filiera e commerciali (in particolare i rapporti con la grande distribuzione organizzata).

In questi ultimi tempi è emerso con forza il molteplice ruolo dell’agricoltura nell’offrire beni e servizi oltre che produzioni alimentari. Le bio-energie, l’agricoltura sociale, la vendita diretta costituiscono delle opportunità di reddito e occupazione di rilievo proprio per quelle realtà che non riescono ad essere competitive sul mercato.

Infine, per evitare un abbandono con gravi conseguenze negative sull’ambiente un compito specifico va assegnato alle iniziative di ricerca, sviluppo assistenza tecnica e formazione. Il passaggio progressivo da un’agricoltura intensiva ad una estensiva, le innovazioni necessarie a ridurre i costi di produzione, la necessità di adottare pratiche più sostenibili dal punto di vista ambientale e del risparmio idrico ed energetico, creano una domanda di ricerca che deve confrontarsi con uno scenario profondamente mutato nel corso degli ultimi cinque anni. Le stesse attività di assistenza tecnica e formazione, in relazione a temi di rilevanza nazionale, possono costituire delle valide opzioni di supporto, senza per questo interferire su competenze di natura regionale.

Questo tema apre il campo alla seconda area di lavoro: il miglioramento degli strumenti di governance delle politiche agricole. A dieci anni dalla riforma del titolo V della Costituzione, sono intervenuti importanti cambiamenti nella definizione delle politiche agricole che vanno dal sempre maggiore ruolo della Politica comunitaria nell’orientare e condizionare le scelte nazionali, con flussi finanziari che rappresentano oltre i 2/3 di quelli dedicati al settore, alla riduzione delle disponibilità di fondi pubblici per sostenere specifiche iniziative nazionali. Inoltre, le nuove funzioni assegnate all’agricoltura assieme con i processi di federalismo fiscale (si veda quanto detto nelle pagine seguenti in tema di politica regionale) complicano un quadro articolato di competenze, strutture organizzative e amministrative di riferimento.

Non si vuole entrare nel dettaglio in un tema tanto delicato, tuttavia è opportuno avviare una riflessione, da un lato, sull’utilizzo di modelli di concertazione più efficienti, capaci di superare situazioni di vischiosità istituzionale, e, dall’altro, su soluzioni organizzative e gestionali che permettano di utilizzare al meglio i flussi finanziari generati dalle politiche comunitarie.

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