La previsione normativa dell’EWS e la prassi istituzionale

L’EWS vede la sua previsione normativa nell’articolo 5 (3), TEU, già citato nel presente capitolo, ma è attraverso il Protocollo n.2 che tale istituto viene delineato formalmente e viene, di fatto, stabilito.

Secondo gli articoli 4 e 5 del Protocollo n. 2, la Commissione, il Parlamento Europeo e il Consiglio devono inviare progetti di legge ai

235 _{Istituita dalla Dichiarazione di Laeken.}

236 _{Benché il Parlamento (inteso qui come i parlamenti) sai già molto debilitato, dopo anni}

di indebolimento e usurpazione di competenze da parte delle agenzie regolatrici e dei governi, sia in ragione dell’elevata tecnicità e specificità di alcune materie, sia in ragione dell’imposizione di una dinamicità via via maggiore nell’attività normativa dello Stato. Non a caso di parla, da anni, di crisi del Parlamento (o del Parlamentarismo).

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Parlamenti nazionali e tali progetti devono, inoltre, essere accompagnati da una dettagliata e profonda motivazione (o giustificazione) rispetto alla concordanza tra ciascuna proposta e i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

L’articolo 3 determina che, ai fini del Protocollo n. 2, sono considerati progetti di legge le proposte della Commissione, le iniziative di un gruppo di Stati membri, le iniziative del Parlamento Europeo, le richieste della Corte di Giustizia, le raccomandazioni della Banca Centrale Europea e le richieste della Banca Europea per gli Investimenti circa l’adozione di un atto legislativo.

L’articolo 6 del Protocollo n. 2 garantisce ai Parlamenti nazionali 08 (otto) settimane a partire dalla data di invio del progetto di legge per la sottomissione di un parere motivato ai presidenti del Parlamento Europeo, del Consiglio e della Commissione, nel quale vengano esplicitati i fondamenti in base ai quali il progetto non sarebbe in accordo con il principio di sussidiarietà. L’istituzione da cui prende origine il progetto deve “prendere in considerazione” (take account) i pareri motivati ricevuti.

La grande novità apportata dall’EWS si verifica giustamente quando il numero di pareri motivati supera una determinata soglia. A partire da lì, l’articolo 7 del Protocollo n. 2 stabilisce che possono essere attivati 02 (due) procedimenti speciali, il “cartellino giallo” (yellow card) e il “cartellino arancione” (orange card).

Nel procedimento definito “cartellino giallo”, se i pareri motivati espressi dai Parlamenti nazionali risultano uguali ad almeno ⅓ (un terzo) del totale dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali237_{, il progetto deve essere}

revisionato dalla Commissione. Per le proposte in ambito di libertà,

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sicurezza e giustizia, la soglia è pari a ¼ (un quarto) dei voti dei Parlamenti nazionali. Dopo il superamento della soglia del “cartellino giallo”, l’istituzione che ha determinato la nascita del progetto di legge può decidere di mantenerlo, emendarlo o ritirarlo dal programma – in tutti i casi, la motivazione è d’obbligo.

Invece, nel procedimento definito “cartellino arancione”, se i pareri motivati espressi contro una proposta inquadrata nella procedura legislativa ordinaria rappresentano almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti dai Parlamenti nazionali238_{, la Commissione deve revisionare}

il progetto di legge. Così come nel procedimento del “cartellino giallo”, la Commissione può optare per mantenere, emendare o ritirare il progetto di legge dal programma.

Diversamente da quanto avviene con il “cartellino giallo”, nel “cartellino arancione”, benché la Commissione possa scegliere di mantenere il progetto, dovrà redigere un parere motivato circa la concordanza dello stesso con il principio della sussidiarietà (art. 7 (3) do Protocollo n. 2). Tale parere motivato della Commissione, unito ai pareri motivati inviati dai Parlamenti nazionali, viene inviato al Consiglio e al Parlamento Europeo, i co-legislatori dell’UE, che possiedono la prerogativa di avere l’ultima parola riguardo alla divergenza degli stessi. Se una maggioranza del 55% dei voti del Consiglio239 _{o una maggioranza semplice dei voti dei MPE}

ritengono che il progetto di legge in questione sia contrario al principio di sussidiarietà, il processo legislativo viene sospeso.

238 _{Nel caso del cartellino arancione, la soglia sarebbe di 29 voti.}

239 _{Il procedimento del cartellino arancione annienta il criterio della rappresentazione, ossia}

il criterio secondo il quale la maggioranza qualificata del Consiglio è determinata dall’esigenza di voto del 55% dei suoi membri, essendo questi anche i rappresentanti di Stati con almeno il 65% della popolazione dell’UE. Nel caso del cartellino arancione, è sufficiente il voto del 55% dei membri del Consiglio. Tale cambiamento sicuramente rafforza i Parlamenti degli Stati membri più piccoli e meno popolosi.

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Per aumentare l’efficienza e la dinamicità del controllo di sussidiarietà, la Commissione propose un’architettura procedurale per il funzionamento del sistema240_{. In tal modo, a titolo d’esempio, la Commissione diede ai}

Parlamenti nazionali la possibilità di scegliere la lingua nella quale avrebbero ricevuto i futuri progetti di legge. Tale facoltà ebbe come conseguenza un invio non simultaneo dei progetti di legge per le decine di Parlamenti nazionali, giacché la traduzione non avveniva per tutte le lingue nello stesso lasso di tempo.

Per risolvere il problema e fornire un termine unico di scadenza ai Parlamenti, la Commissione creò la lettre de saisine (lettera di trasmissione), che viene inviata dopo la traduzione nell’ultima lingua e dà inizio al

countdown simultaneo del termine di otto settimane per la sottomissione dei

pareri motivati.

La Commissione si compromise anche a non tener conto del mese di agosto nel conteggio delle otto settimane, essendo questo l’usuale mese di recesso parlamentare. In relazione alla funzione dei pareri motivati, la Commissione chiese ai Parlamenti nazionali di operare una distinzione nell’ambito dei pareri stessi tra le questioni che riguardavano violazioni alla sussidiarietà e i commenti rilevanti (i.e., politici) riguardanti il progetto di legge – tale differenziazione avrebbe la finalità di evitare la sovrapposizione dei due temi e far sì che, mentre i primi servivano le finalità dell’EWS, i secondi avessero come finalità il dialogo politico interistituzionale241_.

240 _{Letter from President Barroso and Vice-President Wallström to the Presidents of the}

national Parliaments on practical arrangements for applying the subsidiarity control mechanism - 1 December 2009, visto su <https://ec.europa.eu/info/law/law-making- process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/subsidiarity-control-

mechanism_pt>. Accesso del 13 marzo 2019.

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La Commissione, inoltre, si impegnò a considerare tutte le diverse sfumature di violazioni al principio di sussidiarietà espressi nei pareri motivati dei Parlamenti nazionali ai fini della soglia del Protocollo n. 2 e ad emettere un’ampia analisi a riguardo, ammesso che la soglia venisse superata entro i tempi richiesti.

La Commissione promise anche di rispondere a tutte le opinioni espresse dai Parlamenti nazionali qualora non venisse raggiunta tale soglia o i pareri non venissero inviati entro il termine delle otto settimane. In questo caso particolare, la Commissione si impegnava a promuovere in maniera profonda – atteggiamento che va ben oltre gli obblighi che le spettano secondo il Trattato di Lisbona e il Protocollo n. 2 – il dialogo interistituzionale e il valore politico – in termini di rappresentatività e legittimità – di un’opinione espressa da un Parlamento nazionale.

Risulta evidente che, con quest’atteggiamento, la Commissione si proponeva, senza mezzi termini, di rispondere a qualsiasi opinione espressa da un Parlamento nazionale, indipendentemente da scadenze, soglie o condizioni – e tale posizione rappresentò un grande passo nel rafforzamento del mosaico multilivello europeo.

Ciononostante, le critiche furono numerose. E la pratica, negli anni seguenti, ebbe modo di dimostrare come i critici non fossero in errore. Ciò perché, nel momento in cui è consentita ai Parlamenti la trasmissione dei pareri motivati, la Commissione ha già una convinzione formata riguardo alla compatibilità delle proprie proposte normative con il principio di sussidiarietà242_{. Esiste anche la critica al termine di otto settimane per la}

sottomissione dei pareri motivati, termine che alcuni vorrebbero portare a

242 _{Schima B., Die Subsidiaritatskontrolle durch die nationalen Parlamente nach dem vertrag von}

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12 settimane, essendo l’attuale intervallo di tempo considerato eccessivamente esiguo per la stesura di uno scrutinio realmente approfondito e basato su opinioni ragionevolmente motivate e studiate da parte dei Parlamenti nazionali.

Similmente, i Parlamenti nazionali hanno sempre potuto inviare reclamazioni motivate direttamente alla Commissione, anche molto prima della nascita dell’EWS – e le istituzioni europee hanno sempre potuto, e possono tuttora, naturalmente, prendere in considerazione le opinioni da essi espresse. Inoltre, gli aspetti procedurali dell’EWS consentono un’analisi parlamentare incentrata appena sulla violazione (o meno) della sussidiarietà degli atti legislativi, il che viene considerato un forte fattore di limitazione dell’efficacia e della funzionalità dell’istituto.

Infine, la critica forse più dura – anche per essere, in pratica, il risultato della combinazione delle due precedenti – consiste nell’assenza di un “cartellino rosso”, ossia di una soglia che consenta ai Parlamenti nazionali una sospensione diretta dell’adozione di un progetto legislativo.

La verità è che l’EWS, con i cartellini giallo e arancione, non consiste in altro se non in una serie di dialoghi interistituzionali determinati attraverso un procedimento rigido e formale. Nella pratica, i Parlamenti nazionali, anche dopo il superamento della soglia con il “cartellino arancione”, non hanno la facoltà di interrompere l’iter del progetto di legge o di impedire alla Commissione di mantenerlo e portarlo a votazione da parte dei co- legislatori dell’UE nei suoi termini integrali.

Secondo la critica, con certa ragione, l’EWS senza “cartellino rosso” non aggiunge nulla ai meccanismi procedurali preesistenti. È solamente una combinazione di dialogo e riprovazione interistituzionali senza alcun risultato dal punto di vista pratico nell’ambito del processo legislativo, con

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l’ulteriore aggravante di sommare al processo stesso altra burocrazia e formalismo.