CAPITOLO III – LA SUSSIDIARIETÀ, L’EARLY WARNING
2. L’Early Warning System (EWS)
2.2. I pareri motivati nell’ambito dell’EWS a partire dalla sua
La Commissione Europea pubblica annualmente un report con i principali dati riguardanti l’applicazione dell’art. 5, TUE, e, ciò che si evince da tali reports, è un crescente impiego dello strumento dei pareri motivati da parte dei Parlamenti nazionali ai fini dell’EWS. I Parlamenti, dunque, hanno man mano preso dimestichezza con l’istituto e si sono adeguati strutturalmente al fine di esercitare codesta competenza attiva che gli è stata attribuita dal Trattato di Lisbona.
È facile percepire come il numero dei pareri motivati risulti via via crescente, anno dopo anno, e come minime variazioni dalla norma, dovute a specifiche circostanze (e.g., un anno legislativo con meno proposte legislative, che ha come risultato, naturalmente, l’emanazione di un minor numero di pareri motivati), non siano in grado di modificare tale tendenza. Nel 2010, all’esordio dell’applicazione del procedimento, i Parlamenti nazionali emisero 34 pareri motivati243. Negli anni seguenti, si assistette a
un loro crescente aumento: nel 2011, si arrivò a 64 pareri motivati244; nel
2012, a 70245; e nel 2013, a 88246. Nel 2014 vi fu un’ingente diminuzione del
loro numero (appena 21 pareri motivati), ma ciò fu solamente il risultato
243 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2011).
244 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2012).
245 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2013).
246 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
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della simultanea riduzione del numero di proposte legislative nell’ultimo anno del mandato247. Nel 2015 tale tendenza si accentuò ulteriormente,
arrivando a soli 8 pareri motivati248. Nel 2016, dopo 02 (due) anni pressoché
atipici, si assistette a un nuovo aumento del loro numero, con la registrazione di ben 65 pareri motivati249. Infine, nel 2017, la Commissione
registrò 52 pareri motivati250, la maggior parte dei quali incentrata su un
numero esiguo di proposte251. Complessivamente, dal 2010 al 31 dicembre
2017, la Commissione ha ricevuto un totale di 402 pareri motivati.
È importante sottolineare che nel 2017 la riduzione del numero di pareri motivati si accompagnò alla diminuzione del numero di Camere partecipanti all’emissione di tali pareri. Solo 19 delle 41 Camere totali, infatti, inviarono pareri motivati in tale anno (paragonate alle 26 che si avvalsero di tale competenza nel 2016): la ceca Poslanecká sněmovna (1), la spagnola Cortes Generales (2), gli irlandesi Dáil e Seanad Éireann (3), il
Bundestag (6) e il Bundesrat (3) tedeschi, l’Assemblée nationale (2) e il Sénat (7)
francesi, il Senato della Repubblica italiano (1), l’ungherese Országgyűlés (2), l’Eerste Kamer (2) e il Tweede Kamer (2) olandesi, il Senat (4) e il Sejm (2) polacchi, la Camera Deputaților (1) e il Senatul (2) romeni, il Riksdag svedese (4) e l’House of Commons britannica (2).
247 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2015).
248 Communication from the Commission to te European Parliament, the European Union
and the Council, Better Regulation: delivering better results for a stronger Union (COM 2016).
249 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2017).
250 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2018).
251 La proposta che determinò l’invio del maggior numero di pareri motivati fu quella
dell’“internal market for electricity”, responsabile di 11 dei 52 pareri motivati inviati in quell’anno.
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La soglia per l’emanazione del “cartellino giallo” fu raggiunta in appena 3 occasioni dall’introduzione dell’EWS: nel 2012, di fronte alla proposta della Commissione circa il diritto di promuovere azioni collettive; nel 2013, in occasione della proposta della Commissione riguardante l’istituzione della Procura europea; e nel 2016, rispetto alla proposta della Commissione sulla revisione della direttiva sul distacco dei lavoratori.
Il “cartellino arancione” non è ancora mai stato emesso, a conferma del fatto che la soglia per il suo raggiungimento rappresenta un ostacolo reale alla sua applicazione, visto l’alto valore di consenso che si esige.
Sempre per quanto concerne i “cartellini gialli”, è possibile osservare come la quantità di pareri motivati si divida in maniera disuguale tra le proposte di legge, evento effettivamente prevedibile. In determinati anni, alcune proposte hanno ricevuto un numero considerevole di pareri motivati, benché questo non fosse sufficiente a superare la soglia legale richiesta.
Nel 2010 vi fu la Seasonal Workers Directive, la direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi e alle provigioni riguardo al Fondo di Aiuti Europei agli Indigenti (FEAD)252. Nel 2011 si ebbe un gran numero di pareri (9) circa
la Base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB), il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali (6) e la determinazione di un diritto comune europeo della vendita (5)253. Stessa cosa avvenne nel 2012, con la proposta
della Commissione riguardo all’istituzione del Fund for Aid of the Most
252 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2012).
253 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
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Deprived (5)254, e nel 2013, con la direttiva che istituì il quadro per la
pianificazione dello spazio marittimo (9), con la direttiva sui prodotti del tabacco (7) e con la regolazione per l'accesso al mercato dei servizi portuali e la trasparenza finanziaria dei porti (7)255. Nel 2014, analoga situazione si
verificò con la proposta di direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (3) e con la proposta di direttiva sul quadro giuridico dell’Unione relativo alle infrazioni e alle sanzioni doganali (3)256. Nel 2015, cinque pareri
motivati furono inviati riguardo all’istituzione di un meccanismo di ricollocazione di crisi (5)257 e nel 2016 ne furono emanati 8 riguardo alle
proposte concernenti la “Base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società” (CCCTB) e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (8)258. Infine, nel 2017, i pareri motivati inviati
erano riguardavano principalmente la proposta del mercato interno dell’elettricità (11), le due proposte facenti parte del “services package” (9) e la proposta riguardo all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza (4)259.
In conclusione, è evidente un graduale aumento nel coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel controllo della competence creep attraverso l’invio
254 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2013).
255 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2014).
256 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2015).
257 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2016).
258 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
Proportionality (COM 2017).
259 Report from the Commission on the Application of the Principles of Subsidiarity and
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di pareri motivati, anche quando questi non riescono a raggiungere il numero minimo stabilito dall’ordinamento europeo. Dopo un primo periodo di adattamento e presa di dimestichezza, il numero di pareri motivati ha sperimentato un aumento crescente, con l’eccezione di un paio di anni in cui di verificò una minore attività legislativa complessiva nell’UE. Si nota anche una concentrazione di Parlamenti che effettivamente fanno uso di questo potere, accentuatasi nell’ultimo anno. È probabile che ciò – questa scarsa importanza data da alcuni Parlamenti nazionali all’EWS – sia dovuto al fatto che il sistema viene ancora visto come incipiente e molto poco efficace, con le suddette critiche comprendenti il termine per l’invio dei pareri, il tipo di atti normativi che possono essere scrutinati e i livelli di contenuto che possono essere affrontati, ossia, la limitazione dell’analisi ai casi in cui si verifica un’offesa alla sussidiarietà.
Nonostante ciò, con l’aumento della cooperazione interparlamentare, dovuta molte volte a iniziativa che vanno oltre l’istituzione dell’EWS (come, ad esempio, la Procedura Barroso e il COSAC), già si intravede la formazione via via maggiore di un consenso interparlamentare riguardo alle pratiche migliori e più efficaci – sia nel sistema dell’EWS in sé, sia nella coordinazione tra i Parlamenti per l’esercizio di tale prerogativa, quando necessaria. Questo consolidamento delle buone pratiche sarà capace di migliorare tanto la velocità, l’efficienza e la dinamica procedurale nella selezione delle proposte normative europee che meritano uno sguardo più attento, quanto la coordinazione al momento di inviare pareri motivati in numero sufficiente a superare una delle due soglie previste.
L’obiettivo sembra (e deve) essere questo, vale a dire, migliorare il sistema di selezione di proposte inesatte e garantire che, una volta individuata una di esse, i Parlamenti nazionali riescano a cooperare in
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maniera armoniosa per raggiungere la soglia, in modo tale da proteggere le competenze degli Stati membri.