ARTICOLO9
Azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa
5. In caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneg- giato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 7, o dell’esercente la professione sanitaria, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 7, l’azione di responsabilità amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell’esercente la professione sanitaria è esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti. Ai fini della quanti- ficazione del danno, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1- bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall’articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l’esercente la professione sa- nitaria ha operato. L’importo della condanna per la responsabilità amministra- tiva e della surrogazione di cui all’articolo 1916, primo comma, del codice ci- vile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzio- nale conseguiti nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’an- no immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo. Per i tre anni successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento del- la domanda di risarcimento proposta dal danneggiato, l’esercente la professio- ne sanitaria, nell’ambito delle strutture sanitarie o socio-sanitarie pubbliche, non può essere preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli rico- perti e il giudicato costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei com- missari nei pubblici concorsi per incarichi superiori.
Commento
1. Comma 5 dell’articolo 9: percorso parlamentare e riaffermazio- ne conclusiva della responsabilità amministrativa dell’esercen- te la professione sanitaria in ambito pubblico
1.1. Le ragioni della conclusiva riaffermazione della giurisdizio-
ne della Corte dei conti nei casi di rivalsa a “dominio pubbli- co” in sede di discussione parlamentare
Nel più ampio quadro dei principi di cui all’istituto della rival- sa normato dall’articolo 9 della legge in commento, il relativo com- ma 5 prevede, per la specifiche fattispecie ivi riportate riguar- danti la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, l’attivazione del giudizio di responsabilità amministrativa, nei confronti del- l’esercente la professione sanitaria, ascritto alla giurisdizione del- la Corte dei conti.
Detta rilevante conclusione è l’esito di un travagliato percorso parlamentare che, con riguardo alle ipotesi di rivalsa riferibili al- le strutture pubbliche, è stato punteggiato da numerose critiche e da diversi cambiamenti di rotta.
Si consideri, al riguardo, che, prima della suddetta riafferma- zione integrale della giurisdizione della Corte dei Conti, esitata nell’ultimo passaggio alla Camera in aderenza alla versione ap- provata dal Senato, durante la prima lettura presso la stessa Ca- mera si è passati da una prima versione – che prospettava l’even-
tuale intervento della Procura della Corte dei conti con l’effetto di
rendere improcedibile l’azione di rivalsa intentata, presso il giu- dice ordinario, da parte della struttura pubblica nei confronti del proprio dipendente, in una sorta, pertanto, di alternatività delle due azioni – a quella, a conclusione del primo vaglio alla Camera, che prevedeva l’affermazione esclusiva della giurisdizione ordinaria e la radicale esclusione della giurisdizione della Corte dei conti, di norma competente in tema di recupero dei danni verso la Pub- blica Amministrazione nel quadro dell’istituto della c.d. “re- sponsabilità amministrativa per danno erariale”.
La conclusiva riaffermazione legislativa della giurisdizione del- la Corte dei conti nei casi di “rivalsa” a dominio pubblico, per il caso, appunto, di strutture sanitarie pubbliche, appare, in realtà, assolutamente congrua con i presupposti (a cominciare dalla qualificazione della struttura quale ente pubblico) sottesi all’or- ganico e consolidato corpus legislativo dell’istituto della “re- sponsabilità amministrativa” nonché costituzionalmente orienta-
ta, così come sostenuto dall’Associazione Magistrati della Corte dei Conti in audizione parlamentare1.
Proprio con riferimento al rispetto degli equilibri costituziona- li, può evidenziarsi che, diversamente opinando, o, meglio, diver- samente legiferando (mantenendo cioè l’esclusivo affidamento della rivalsa riguardante la struttura pubblica alla giurisdizione or- dinaria), si sarebbero aperti profili di possibile rilievo costituzio- nale: la diversa scelta di affidare al giudice ordinario – azionato dalla struttura pubblica, vale a dire al direttore generale, nel caso di azienda sanitaria – in materia comunque riconducibile alla rein- tegra del danno erariale cagionato da dipendente pubblico, sa- rebbe apparsa in contrasto con il secondo comma dell’articolo 103 della Costituzione (“La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla leg- ge”), attesa la riconducibilità della “responsabilità amministrati- va” nell’alveo delle “materie di contabilità pubblica”, oggetto del- la “giurisdizione della Corte dei conti”, ai sensi della prima parte di detto comma 2.
Ma, al netto di tali profili, l’opzione conclusiva per l’affidamento dell’azione di responsabilità amministrativa al pubblico ministe- ro, piuttosto che, come sotteso nella precedente versione, all’ini- ziativa del rappresentante la struttura pubblica in ambito di rival- sa davanti al giudice ordinario, ha scongiurato, oggettivamente, le potenziali criticità a valenza “gestionale” correlate a tale ultima prospettiva: la conservazione di detta azione di rivalsa intentata,
in loco, da parte della struttura verso un proprio professionista (one-
re presidiato da responsabilità erariale a carico del responsabile della struttura nel caso di mancata attivazione) avrebbe, infatti, in- nestato presupposti e condizioni per una possibile conflittualità tra management aziendale e professionista.
1Cfr., in particolare, il Documento dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti:
Riflessioni sull’art. 9 del ddl A.S. 2224 “Disposizioni in materia di responsabilità professio-
1.2. Caratteri generali della responsabilità amministrativa e dif-
ferenze rispetto al regime della responsabilità civile
L’istituto della “responsabilità amministrativa” – ove insiste la “ri- valsa” a dominio pubblico di cui al comma 5 dell’articolo in com- mento – risulta configurato, nel nostro ordinamento, in via genera- le, quale corpo normativo comunque distinto ed autonomo2rispet-
to all’ordinario sistema della responsabilità civile e della giurisdi- zione ordinaria, ove insiste la rivalsa a “dominio” privatistico di cui ai commi 1 e 6 dell’articolo in commento.
Il carattere distintivo dirimente è, ovviamente, di profilo “pro- cessuale”, quanto a potere di azione e giudice competente: il siste- ma della responsabilità amministrativa, rivolto all’accertamento del- la responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici per danno erariale in base all’articolo 28 della Costituzio- ne (secondo cui i funzionari e i dipendenti dello Stato o degli Enti pubblici sono direttamente responsabili, anche secondo le leggi am- ministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti), è caratte- rizzato, da un lato, dall’affidamento esclusivo della materia a un giu- dice, la Corte dei conti, diverso da quello ordinario, e, dall’altro, so- prattutto, dall’esclusività del potere di “azione” affidato, non al “rap- presentante legale” dell’amministrazione danneggiata, bensì, per ovvie ragioni di sistema (imparzialità e garanzia oggettiva di atti- vazione), ad un organo terzo costituito dalla Procura presso la stes- sa Corte dei conti.
Gli ulteriori, principali elementi, anche di profilo sostanziale, che discriminano i due sistemi sono rappresentati dalla:
– intrasmissibilità agli eredi dell’obbligazione risarcitoria a seguito di condanna da parte del giudice contabile (salvo che l’illecito ab- bia comportato un ingiustificato arricchimento dell’autore), esclu- sa, invece, nel caso di condanna davanti al giudice civile;
– determinazione dell’entità del risarcimento nel giudizio di respon-
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2L’attuale “statuto” normativo della responsabilità amministrativa è contenuto nell’arti-
sabilità amministrativa comunque correlata, tra l’altro, alla valuta- zione di circostanze, criticità e fattori di complessità organizzativa eventualmente rilevanti in termini di graduazione dell’entità del danno, tramite l’uso del c.d. potere riduttivo da parte del giudice contabile, esclusa, invece, nel caso di azione davanti al giudice civile in applicazione del diritto comune in tema di responsabilità “civile”, tendenzialmente profilata alla reintegrazione patrimonia- le del danno subito dal danneggiato, indipendentemente, cioè, dal “grado” di responsabilità dell’autore dell’illecito. Quanto sopra ri- portato in tema di potere riduttivo non deve confondersi con il di- stinto meccanismo della eventuale – eccezionale – pre-definizio- ne legislativa di eventuali tetti normativi alla misura massima della condanna, come peraltro riscontrabile proprio nell’articolo 9 della legge in commento, che, per le due fattispecie dallo stesso re- golate (condanna a seguito di responsabilità amministrativa in am- bito pubblico e condanna da rivalsa in ambito privatistico), ha pre- definito omologhi tetti massimi alla misura di dette condanne, ri- spettivamente al comma 5 e al comma 6, in tal senso e per tale spe- cifico profilo accorciando le distanze tra i due settori3;
– limitazione della responsabilità amministrativa al dolo e alla colpa grave, diversamente, di norma, da quanto avviene nell’ambito del- la responsabilità in campo civilistico, estesa anche alla colpa lieve, ancorché, proprio con riguardo alla disciplina dei presupposti so- stanziali delle due citate fattispecie (responsabilità amministrativa in ambito pubblico e responsabilità in sede di rivalsa in ambito pri- vatistico), lo stesso legislatore, all’articolo 9 in commento, abbia fatto convergere i due regimi verso lo stesso livello di responsabi- lità: sia l’azione di rivalsa che l’azione di responsabilità ammini- strativa possono essere esercitate esclusivamente nel caso di colpa grave o dolo.
2. Ricognizione, allo stato attuale, dei presupposti ed elementi co- stitutivi della responsabilità amministrativa del medico per “dan-
no erariale indiretto”
2.1. Definizione e caratteristiche del “danno erariale indiretto” Riprendendo quanto accennato al paragrafo che precede con ri- guardo allo speciale regime pubblicistico della responsabilità era- riale e al fine di inquadrare la particolare ipotesi di responsabilità per “danno erariale indiretto” – nella quale è ricompresa la parti- colare fattispecie di responsabilità amministrativa regolata dalla di- sciplina prevista, in particolare, ma non solo, dal comma 5 dell’ar- ticolo 9 – va preliminarmente ricordato che, ai sensi della vigente normativa, risponde a titolo di responsabilità amministrativa per danno erariale il soggetto (in questo caso il medico o altro esercen- te la professione sanitaria) che, con dolo o colpa grave, abbia com- messo un fatto illecito nell’ambito del rapporto d’impiego o di ser- vizio con la pubblica amministrazione (in questo caso l’ammini- strazione pubblica sanitaria), cagionando a quest’ultima un nocu- mento patrimoniale.
La “menomazione” del patrimonio erariale può conseguire di- rettamente dall’omesso o irregolare adempimento degli obblighi di servizio del medico (per danneggiamento, perdita e/o deterioramento di un bene pubblico, distrazione di risorse, etc.) o anche, indiretta- mente, dalla condotta produttiva di un danno diretto contro terzi.
Tale seconda conformazione di danno erariale (c.d. indiretto) si ri- scontra nell’ipotesi di un nocumento erariale derivante dal fatto che la struttura sanitaria è chiamata innanzi al giudice ordinario per il ri- sarcimento dei danni cagionati a terzi dal medico in rapporto d’im- piego o di servizio con essa.4
134 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA PRESSO LA CORTE DEI CONTI
4Secondo l’interpretazione estensiva della giurisprudenza si è ritenuto sufficiente, ai fini
di fondare il presupposto soggettivo dell’azione di “rivalsa” pubblica, anche un rapporto di servizio in senso esteso, consistente in un inserimento funzionale, anche temporaneo e/o di fatto, del soggetto agente nell’organizzazione e nell’attività dell’amministrazione pubblica. Tale estensione giurisprudenziale è stata confermata ed ulteriormente implementata proprio dalla legge in commento tramite i commi 1 e 2 dell’articolo 7, cui si fa rinvio, richiamati dal comma 5 in sede di definizione dei presupposti dell’azione di responsabilità amministrativa.
Tale assetto prende corpo dal principio di responsabilità passiva così come affermato dal citato articolo 28 della Costituzione che, nello stabilire la diretta responsabilità dei dipendenti e dei funzio- nari (secondo le leggi penali, civili e amministrative) degli atti com- piuti in violazione di diritti, prevede che, in tali casi, “la responsa- bilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”
A corollario di detto fondamentale principio, già l’articolo 22 del D.P.R. n. 3/1957 stabiliva che l’amministrazione che abbia ri- sarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente “si rivale” agen- do contro quest’ultimo, con, si aggiunge, la precisazione che, come già richiamato, tale “azione di rivalsa” è istituzionalmente ascritta, a garanzia di imparzialità e tempestiva attivazione, ad un organo ter- zo – la procura presso la Corte dei conti – e non direttamente al “rap- presentante legale” dell’Amministrazione danneggiata.
Il presupposto strutturale di tale tipologia di illecito erariale – in termini di legittimazione ed interesse ad agire tramite la Procura del- la Corte dei conti e davanti a quest’ultima – è, ovviamente, l’effet- tivo esborso di denaro, da parte della struttura sanitaria, in esecu- zione di un precedente titolo giudiziale (sentenza di condanna ver- so l’azienda) o stragiudiziale (esito di mediazione finanziariamen- te impegnativa per l’amministrazione verso la parte danneggiata), ivi compresa la transazione, nonché di altro titolo, correlato/i a fat- ti che prospettano ipotesi di responsabilità per colpa grave o dolo da parte del medico dipendente o comunque in servizio nell’accezione estensiva giurisprudenziale ed ora normativa di cui sopra.
2.2. Istituti di particolare rilievo ed interesse nel caso di responsa-
bilità per danno erariale indiretto: rapporto tra giudizio di con- danna della P.A. e giudizio presso la Corte dei conti verso il di- pendente; prescrizione
Pur essendovi, come evidenziato al precedente punto, un rappor- to di necessaria presupposizione tra il primo giudizio e quello atti- vato presso la Corte dei conti (tanto che il primo risulta fondante l’e- sercizio dell’azione erariale per il successivo giudizio presso la Cor- te dei conti), tuttavia, l’ambito della complessiva valutazione, in ter- mini di fatto e di diritto, della responsabilità dell’agente da parte del
giudice contabile rimane comunque autonomo rispetto al primo giu- dizio (o ai presupposti valutativi dell’atto stragiudiziale).
Il giudizio di fronte al giudice contabile è volto infatti all’accer- tamento e alla valutazione di una distinta responsabilità per illeci- to amministrativo, illecito che si presenta autonomo rispetto ai presupposti dell’illecito civilistico su cui ha statuito la preliminare sentenza del giudice ordinario verso l’amministrazione (o che sono stati valutati in sede di procedura/attività stragiudiziale).
In tal senso può affermarsi, in conformità con l’attuale giuri- sprudenza formatasi prima della presente legge, che la sentenza civile – e, a maggior ragione, il titolo stragiudiziale – non fa sta- to nell’autonomo giudizio di rivalsa attivato presso la Corte dei conti in quanto tale titolo, pur essendo il presupposto fondante della stessa azione erariale quale causa generatrice del depaupe- ramento della P.A., non si ritiene possa esplicare efficacia vinco- lante (in termini accertamento/valutazione, di fatto e di diritto) nel distinto ambito processuale erariale, ancorché al giudizio ci- vile o alla procedura stragiudiziale abbia partecipato lo stesso di- pendente.
In altri termini, la circostanza che l’amministrazione sia rimasta soccombente nel contenzioso civile se, da un lato, rappresenta co- munque il necessario presupposto per l’“azione” erariale, dall’altro, non determina automaticamente l’esistenza di un danno erariale ad- debitabile, in sede di “giudizio” proprio, al dipendente convenuto: il giudice contabile, nel rispetto del libero coinvolgimento, dispone di un autonomo potere di valutazione sia con riguardo alla esisten- za e dimensione del danno, sia, soprattutto, con riguardo alla sua at- tribuibilità al dipendente chiamato in causa a titolo di colpa grave che prende corpo nel distinto quadro del rapporto di servizio tra il dipendente e l’amministrazione5.
Tuttavia, ferma restando la esclusione della efficacia vincolante del giudizio civile nel giudizio di responsabilità, il giudice può co- munque trarre da quel diverso giudizio civile elementi probatori
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(quali prove testimoniali, consulenze, ecc.) utili a formare il proprio, autonomo convincimento6.
Tale consolidato orientamento giurisprudenziale dovrà, tuttavia, misurarsi e probabilmente rimodularsi a fronte delle, peraltro non perspicue, novità “suggerite”, in materia, dalla nuova legge in com- mento7.
Connessa, per certi aspetti, alla tematica sopra riportata, risulta di rilievo, per quanto attiene la particolare figura del danno erariale in- diretto, anche l’ulteriore questione della decorrenza della prescri-
zione, questione strettamente correlata alla individuazione certa del
momento consumativo dello stesso danno erariale.
Al riguardo, si consideri che l’articolo 1 della L. n. 20/1994 e ss.mm.ii., in tema di prescrizione, prevede che:
– “il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dan- noso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla da- ta della sua scoperta” (comma 2, articolo 1);
– “qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia matura- ta a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, ri- spondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ri- tardato la denuncia. In tali casi, l’azione è proponibile entro cin- que anni dalla data in cui la prescrizione è maturata” (comma 3, articolo 1).
Risulta ovvio pertanto che il profilo della esatta decorrenza della prescrizione è di interesse, non solo del dipendente, ma anche degli amministratori, per quanto riguarda la eventuale responsabilità de- gli stessi in caso di maturazione della prescrizione a causa di omis- sione o ritardo della denuncia loro attribuibile.
In materia di decorrenza della prescrizione del danno erariale, nel- la particolare conformazione di danno erariale indiretto (presup- ponente, come visto, la preesistenza di condanna dell’amministra-
6Corte conti Sez. III^ Centr. App. n. 623/2005; Corte conti, Sez. I^ centr. App. n. 387/2002. 7Cfr. le annotazioni al paragrafo 4.
zione a ristorare il danneggiato), sono riscontrabili vari e contrastanti orientamenti della giurisprudenza.
Secondo un primo orientamento, il momento della consumazione del danno erariale indiretto, con decorrenza della prescrizione da detta data e contestuale consolidamento dell’interesse all’azione era- riale, sarebbe puntualizzabile esclusivamente, quale condizione ne- cessaria e sufficiente, nel momento del pagamento dell’ammini- strazione, ancorché basato su sentenza non ancora definitiva, indi- pendentemente cioè dal suo passaggio in giudicato, a detrimento pertanto della certezza e della stabilità della complessiva fattispe- cie. Detto orientamento fa sostanzialmente leva proprio sull’auto- nomia ed indipendenza del giudizio erariale rispetto al giudizio di condanna sottostante8.
Opposto orientamento predica, al contrario, quale condizione necessaria e sufficiente agli effetti della consumazione del danno erariale e della decorrenza della prescrizione, la rilevanza del so- lo passaggio in giudicato della sottostante sentenza, non conside- rando rilevante l’effettività del pagamento in esecuzione della stes- sa, a detrimento pertanto, in tale caso, della necessaria offensività del danno erariale e della concretezza della lesione del patrimonio pubblico9.
In realtà, una ragionevole prospettiva di equilibrio imporrebbe la contestuale presenza delle due condizioni, quella dell’effettuazione, in concreto, da parte dell’amministrazione, dell’esborso unitamente alla formazione del giudicato del correlato titolo giudiziale, dando ca- rattere di certezza, effettività ed attualità al danno erariale indiretto e all’interesse sotteso al giudizio di rivalsa in ambito pubblico10.
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8Corte dei conti Sezioni riunite 14/2011/QM: “il dies a quo della prescrizione dell’azio-
ne di responsabilità per il risarcimento del danno c.d. indiretto va individuato nella data di emissione del titolo di pagamento al terzo danneggiato”.
9Corte dei conti Sezioni riunite n.3/2003/QM: “…in ipotesi di danno c.d. indiretto l’e-
sordio della prescrizione del diritto dell’Amministrazione al risarcimento del danno va fis- sato alla data in cui il debito della P.A. nei confronti del terzo è divenuto certo, liquido ed esi- gibile in conseguenza del passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’Ammini- strazione o dalla esecutività della transazione”
10AA.VV. L’ azione di rivalsa e la responsabilità amministrativa del medico per danno
3. La “responsabilità amministrativa” dell’esercente la professione sanitaria alla luce del comma 5 dell’articolo 9
3.1. Presupposti dell’azione di responsabilità amministrativa