GLI ENTI PUBBLIC
2.5 Le città metropolitane: una riforma “non riforma”
L’ente “città metropolitana” è stato introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento con la legge 8 giugno 1990 n.142 sulla riforma dell’ordinamento degli enti locali. All’interno di questa norma, agli articoli 17 e 18, venivano delineati due livelli di amministrazione locale, le aree metropolitane e le città metropolitane. Venivano considerate aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Reggio Calabria e Roma. Le città metropolitane venivano individuate all’interno delle aree metropolitane. Come organi delle città metropolitane venivano indicati il Consiglio, la Giunta e il Sindaco metropolitano. Si stabiliva inoltre che le nuove delimitazioni amministrative delle città metropolitane venivano rimesse all’iniziativa delle Regioni e degli enti locali interessati.
Con la legge 3 agosto 1999 n. 265 si è cercato di accelerare il processo di istituzione delle città metropolitane e nel 2001, con la riforma del titolo V della Costituzione, la città metropolitana ha acquisito dignità costituzionale con l’articolo 114, con il quale sono state inserite di diritto le città metropolitane tra gli enti locali che devono costituire la Repubblica.
Nel 2007 è stato il Governo Prodi ad approvare un disegno di legge-delega che avrebbe dovuto abrogare il d. lgs 267/200061, dove veniva raccolta la legge 142/90,
la prima legge che aveva previsto, tra le atre, proprio l’istituzione delle città metropolitane. Secondo questo disegno di legge, l’iniziativa per la costituzione delle città metropolitane spettava al comune capoluogo o al 30% dei comuni della provincia interessata che rappresentassero almeno il 60% della popolazione, ovvero a
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una o più province insieme con il 30% dei comuni della provincia/e proponenti. Infine la regione doveva esprimere il proprio parere e successivamente sarebbero stati chiamati a farlo anche i cittadini attraverso un referendum senza quorum se il parere della regione fosse stato favorevole, o del 30% in caso contrario.
Nel 2009 è stata introdotta una normativa transitoria per la prima istituzione delle città metropolitane con la legge delega sul federalismo fiscale, delegando il Governo ad adottare entro 36 mesi un decreto legislativo per l’istituzione delle città metropolitane. Purtroppo il termine scade senza produrre nessun risultato e il Governo Monti emana un decreto legge sulla revisione della spesa pubblica, convertito in legge n. 135 il 7 agosto del 2012 che all’articolo 18 prevedeva l’istituzione, entro il 1 gennaio del 2014, delle città metropolitane di Milano, Roma, Firenze, Napoli, Torino, Genova, Venezia, Bologna, Bari e Reggio Calabria e la soppressione delle relative province.
La legge di stabilità del 2013 ha però rimandato di un anno le scadenze pattuite precedentemente e nel 2013 la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la relativa parte del decreto legge per “violazione dell'art. 77 Cost., in relazione agli artt. 117, 2° comma lett. p) e 133, 1° comma Cost., in quanto il decreto-legge, atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza, è strumento normativo non utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate nel presente giudizio62”. Nonostante il
riconoscimento costituzionale e i tanti interventi che si sono succeduti dal 1990 in poi, le città metropolitane sono rimaste una realtà inattuata, a causa sia della difficoltà di coordinamento delle varie aree territoriali ma soprattutto a causa
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dell’inerzia delle autonomie territoriali a cui era stato attribuito il compito di proporre l’istituzione delle città metropolitane.
Una svolta fondamentale viene segnata dalla legge 7 aprile 2014 n. 5663 che ha
previsto, nelle regioni a statuto ordinario, l’istituzione di dieci città metropolitane, che dal 1 gennaio 2015 sarebbero dovute subentrare al posto delle relative province soppresse. In particolare questa legge ha ridisegnato i confini e le competenze dell’amministrazione locale, prevedendo la costituzione di città metropolitane, ridefinendo il sistema delle province e disciplinando le unioni dei comuni. All’articolo 1 della suddetta legge troviamo la definizione di città metropolitana, cioè “enti territoriali di area vasta”.
Le funzioni assegnate alle città metropolitane possono essere distinte in:
- Funzioni fondamentali che concernono la pianificazione strategica e quella territoriale generale, la regolazione dei servizi pubblici, la mobilità e la viabilità, la promozione dello sviluppo economico e sociale e dei sistemi di informatizzazione in ambito metropolitano ;
- Le funzioni che le città andranno ad esercitare in qualità di enti che sostituiscono le province;
- Le funzioni attribuite alle città metropolitane dallo Stato e dalle regioni in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza64 di cui
al primo comma dell’articolo 118 della Costituzione65.
63 È nota come “legge Delri o”
64 I. Comini- F. Moi, Le città metropolitane nella riforma “Delrio”, Il Piemonte delle autonomie, n.4 del 2014
65Articolo 118 della Costituzione: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.”
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Per quanto riguarda gli organi della Città metropolitana, la legge 56/2014 all’articolo 1 comma 7 prevede una forma di governo tripartita con al vertice il Sindaco metropolitano, affiancato dal Consiglio metropolitano e dalla Conferenza metropolitana.
Il Sindaco coincide con il sindaco del comune capoluogo, quindi si tratta di una carica assunta di diritto a cui compete la rappresentanza dell’ente, la convocazione e la direzione del Consiglio metropolitano e della Conferenza; è colui che deve sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Inoltre deve esercitare tutte le funzioni che lo statuto gli attribuisce. Il Sindaco metropolitano può inoltre nominare un vicesindaco attribuendogli delle specifiche funzioni. Il comma 40 prevede inoltre che “Qualora il sindaco metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla titolarità dell’incarico di sindaco del proprio comune, il vicesindaco rimane in carica fino all’insediamento del nuovo sindaco metropolitano”.
Il Consiglio metropolitano è l’organo di indirizzo e di controllo. Si tratta di un organo elettivo di secondo grado66, eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali
dei comuni appartenenti alla città metropolitana e composto dal Sindaco e da un numero di consiglieri che variano a seconda della popolazione residente nella città metropolitana, fino ad un massimo di 24 componenti quando la popolazione è superiore a tre milioni di abitanti. I consiglieri vengono scelti attraverso un’elezione indiretta affidata a sindaci e consiglieri comunali dei comuni
66 Si tratta di un tipo di elezione nella quale il corpo elettorale provvede ad eleggere un altro corpo elettorale (sindaci, consiglieri comunali) che provvederà alla successiva elezione dei consiglieri metropolitani. Tale forma di elezione si differenzia dalla c.d. elezione indiretta che si ha nel caso in cui i votanti non scelgono tra i candidati ad una carica ma eleggon o persone che successivamente potranno scegliere se accedere o meno alla carica stessa. F. Modugno, Diritto pubblico, Giappichelli 2012, p. 423.
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compresi nella Città metropolitana e questi sono anche gli unici titolari del diritto di elettorato passivo. Il Consiglio resta in carica per cinque anni ed è deputato all’approvazione dei regolamenti, dei piani, dei programmi e del bilancio. Stando all’attuale tenore della legge 56/2014, sia il sindaco che il consiglio metropolitano sono ad elezione indiretta, però, l’articolo 1 al comma 22, stabilisce che lo statuto può prevedere anche l’elezione diretta per entrambi gli organi.
La Conferenza metropolitana è l’organo deliberativo dello statuto e delle relative modifiche, avendo anche una funzione consultiva sul bilancio. È un organo permanente presieduto dal Sindaco metropolitano, che ha il compito di convocare le riunioni a cui partecipano i sindaci dei comuni che appartengono alla città metropolitana.
Lo statuto della città metropolitana contiene le norme fondamentali sull’organizzazione dell’ente e disciplina i rapporti tra i comuni e la città metropolitana per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali. Viene proposto dal Consiglio metropolitano e approvato dalla Conferenza metropolitana, con una maggioranza rappresentativa di almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione residente.
I commi 91 e 92 dell’articolo 1 della legge 56/2014 stabiliscono da un lato la definizione di un Accordo, sancito in sede di Conferenza unificata, tra Stato e Regioni, per individuare in modo puntuale le funzioni provinciali diverse da
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quelle inserite nel comma 85 dello stesso articolo67, in attuazione dell’articolo
118 della Costituzione. Dall’atro lato si prevede l’individuazione con Decreto del Presidente dei Ministri, previa intesa in sede di Conferenza unificata, dei criteri per trasferire, ai nuovi enti costituiti, i beni e le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni trasferite. Tale Accordo tra il Governo e le Regioni è intervenuto l’11 settembre 2014, in sede di Conferenza unificata. Il suddetto Accordo stabilisce procedure e tempi per il riordino delle funzioni delle province e prevede che entro il 31 dicembre 2014 le Regioni adottino le iniziative legislative di propria competenza per la definizione del nuovo assetto. Si stabilisce inoltre che le leggi regionali di riordino dovranno essere approvate “sentiti gli Osservatori regionali, previa consultazione con il sistema delle autonomie locali, anche attraverso i Consigli delle autonomie locali”68. Al punto 13 l’Accordo stabilisce l’istituzione di un Osservatorio
nazionale presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, presieduto dal ministro per gli Affari regionali cui partecipano anche altri ministeri, nonché il Presidente della Conferenza delle Regioni, il presidente dell’ ANCI69 e il presidente
67 Articolo 1 comma 85 della legge 56/2014 così recita: “Le province di cui ai commi da 51 a 53, quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti funzioni fondamentali:
a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; e) gestione dell'edilizia scolastica; f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.
68 Punto 14 dell’Accordo, consultabile sul sito http://www.anci.it 69 Associazione Nazionale Comuni Italiani.
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dell’UPI70, o loro delegati a cui vengono attribuite delle funzioni di impulso,
raccordo e monitoraggio per l’attuazione della legge 56/2014 e l’istituzione presso ciascuna Regione di un Osservatorio regionale composto da rappresentanti di ANCI e UPI e del sindaco della città metropolitana ove istituita. Tutti gli Osservatori dovranno svolgere la loro attività senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica. Ogni Regione dovrà avviare un’opera di ricognizione della legislazione regionale vigente, al fine di individuare, nell’ambito delle proprie competenze, l’adeguatezza delle funzioni conferite ai comuni (alla città metropolitana) e alle province con l’individuazione delle funzioni fondamentali della città metropolitana e della provincia, così come compiuta dal legislatore nazionale. Ogni Regione, inoltre, dovrà procedere alla riallocazione delle funzioni diverse da quelle fondamentali sulla base dei principi fissati dalla legge Delrio.
Trascorsi due anni dall’entrata in vigore della legge Delrio, gli statuti delle città metropolitane sono stati approvati, molte regioni hanno anche emanato delle norme specifiche e dei piani strategici. Il problema è che le città metropolitane, come le province, subiscono i tagli ai trasferimenti e risultano ancora più penalizzate dalla mancanza di un finanziamento delle funzioni fondamentali. Inoltre, le finalità che le città metropolitane devono perseguire sono quelle istituzionali generali, quindi la cura dello sviluppo del territorio metropolitano, la promozione e la gestione dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana e la cura delle relazioni istituzionali. Tutto ciò comporta una riduzione dell’autonomia dei comuni e
70 Unione delle Province Italiane.
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potrebbe anche portare ad un conflitto tra il capoluogo che acquisisce una posizione sempre maggiore e i paesi limitrofi che vedono ridotta la loro autonomia. In tutto questo bisogna anche aggiungere che il sindaco del capoluogo diventa il sindaco della città metropolitana e gli organi che la compongono possiedono una legittimazione debole in quanto non sono eletti direttamente dal popolo e svolgono un lavoro a titolo gratuito. Affinchè la città metropolitana possa divenire una realtà funzionante, è necessario che il sindaco sia espressione della volontà popolare, non solo dei residenti nella città capoluogo ma di tutti coloro che vivono nel territorio della città metropolitana.
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