Le infrastrutture tecniche e partecipative

Il processo di costruzione del PIS è per definizione unitario ed integrato. Come tale esso coinvolge le responsabilità istituzionali di diversi soggetti pubblici (la Regione, i Comuni, la Azienda USL) ed una pluralità di attori privati (cittadini e formazioni sociali operanti sul territorio). La costruzione del PIS, proprio in quanto processo “trasversale”, presuppone quindi la creazione di infrastrutture di sistema idonee a promuovere la condivisione delle scelte di governo, il coordinamento e la cooperazione. Queste stanno alla base della logica sottesa a tutto il processo programmatorio: l’integrazione, che è fondamentale per il benessere del territorio. L’integrazione istituzionale, indispensabile per lo sviluppo della governance102_{, si raggiunge e si consolida avvalendosi di strumenti} giuridici come le convenzioni e gli accordi di programma. L’integrazione gestionale tra strutture operative nel distretto si persegue individuando configurazioni organizzative e meccanismi di coordinamento idonei a garantire l’efficace svolgimento delle attività, dei processi e delle prestazioni. L’integrazione professionale implica la costituzione di unità valutative e organizzative integrate e la definizione delle responsabilità operative. Infine l’integrazione comunitaria è il processo di

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Sviluppo delle modalità ed il processo dell’attività di governo. Sottolinea l'importanza delle relazioni tra i diversi attori sociali che intervengono nel campo di azione della policy.

riconoscimento, di scambio, di fiducia e di coinvolgimento dei soggetti sociali attivi nella comunità103_,.

In particolare, gli accordi interistituzionali rappresentano strumenti per il controllo della domanda e la regolazione dell’offerta sul piano più alto delle strategie programmatorie. Questo è tanto più evidente nel caso di assenza di SDS, in quanto il consorzio è un organismo creato per organizzare la governance, dotato di appositi organi di partecipazione; mentre nel caso non vi sia, come nella zona considerata fino al 2010, l'accordo interistituzionale diventa condizione indispensabile.

La zona Livornese, alla luce proprio di queste considerazioni, ha preliminarmente adottato appositi Atti associativi104 ed ha esplicitamente inserito tra gli obiettivi strategici del primo PIS il consolidamento e lo sviluppo delle infrastrutture di sistema già previste nell’accordo di programma siglato dai Comuni associati e l’Azienda USL proprio ai fini della costruzione unitaria del PIS e della condivisione delle connesse responsabilità istituzionali. Tra queste innanzitutto un'infrastruttura tecnica di regia, denominata Ufficio unico di piano, in cui sono presenti tecnici dipendenti sia dai comuni associati che dall’azienda USL.

L'Accordo triennale siglato nel marzo 2005 e successivamente

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M. Caiolfa e A. De Conno e C. Macaluso, La «governance» e le società della salute, in M. Campedelli, P. Carrozza, E. Rossi (a cura di), (2009), Il nuovo Welfare Toscano: un modello? La sanità che cambia e le prospettive future, Il Mulino.

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Atto associativo tra i Comuni della Zona, disciplinante la gestione in forma unitaria dei servizi sociali di competenza comunale.

rinnovato promuove l'integrazione istituzionale e organizzativa necessaria per poter affrontare il processo complesso del PIS. Qui si definiscono le modalità di coordinamento per la programmazione e l’attuazione degli interventi afferenti alle aree di integrazione sociosanitaria e le modalità di integrazione organizzativa delle strutture tecniche e operative dell’Azienda e dei Comuni. Infine si individuano le risorse messe a disposizione dai firmatari in fase di avvio.

In questo documento, la zona Livornese all'articolo 10 prevede, come si è visto, la costituzione dell'Ufficio unico di Piano. Questa struttura tecnica integrata di pianificazione ha compiti di regia e garantisce il raccordo tra la direzione della Zona Distretto e la Direzione della gestione associata, e tra queste e la Conferenza Zonale dei Sindaci. Uno staff vero e proprio, formato da personale qualificato, con lo scopo di supportare tutto il processo di programmazione del Piano Integrato di Salute e di coordinare i soggetti coinvolti nella sua costruzione: dai Centri di Responsabilità gestionali comunali e aziendali ai soggetti del Terzo settore. Un ufficio comune, pensato anche in funzione dell’esigenza di amalgamare appartenenze, rappresentazioni e linguaggi molto diversi: istituzionale e informale, sanitario e sociale, tecnico e di senso comune.

funzioni:

• assistenza tecnica ai processi di concertazione105_; • supporto ai processi partecipativi;

• coordinamento e condotta del processo di programmazione; • predisposizione degli atti di programmazione;

• sviluppo e applicazioni degli strumenti di monitoraggio, verifica e valutazione;

• raccolta organizzazione e trattamento dati e sviluppo sistema informativo territoriale;

• elaborazione della relazione consuntiva della zona-distretto; • raccordo con la Conferenza dei Sindaci di Zona e la Direzione

generale Aziendale, assicurato dall’appartenenza del Responsabile Ufficio Unico di Piano alla Segreteria Tecnica della Conferenza stessa.

Tutte queste funzioni richiedono non solo un personale qualificato, ma con una qualificazione professionale fortemente interdisciplinare e complessa come ad esempio106_:

• competenza sulla mediazione;

• capacità comunicativa e di facilitazione;

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Si definisce concertazione, un processo decisionale all’interno di una interazione reciproca fra attori interdipendenti come campo organizzato di interessi diversificati, entro tempi stabiliti e certi. E’ luogo di assunzione ed esercizio di responsabilità reciproche, nonché sede di composizione di istanze e punti di vista.

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Questi rappresentano solo una minima parte delle conoscenze, abilità, competenze che richiede il lavoro nella medesima struttura. Già da questi esempi è possibile vedere come il mio corso di laurea, profondamente interdisciplinare e relazionato al tema, possa essere relazionato con questo tipo di lavoro.

• conoscenza approfondita sulla programmazione; • capacità amministrative e burocratiche;

• conoscenza degli strumenti di controllo di gestione; • competenze informatiche e statistiche;

• competenze in campo economico, finanziario e contabili; • capacità relazionali.

Il lavoro dell'Ufficio di Piano, che nel 2007 assume la denominazione di Staff di programmazione, è fondamentale per il coordinamento di tutti i livelli di responsabilità. Una struttura che permette di collegare a livello verticale le responsabilità gestionali con le funzioni istituzionali proprie degli organi di governo; a livello trasversale le strutture gestionali di riferimento e i relativi organi di direzione in sede di programmazione attuativa.

Si deve dire che nel 2009, con l’avvio del processo di costituzione della Società della Salute della Zona livornese, l’Accordo di programma non è stato rinnovato e, nella fase di passaggio alla piena operatività del Consorzio, in attesa dell’attivazione delle sue strutture organizzative, le funzioni del precostituito Ufficio di Piano, sono diventate sempre più complicate da svolgere e da sviluppare. Il raccordo formale tra Comuni associati e Azienda si è così affievolito. Di conseguenza l’integrazione ultimamente appare sempre più legata a collaborazioni personali. Si tratta ovviamente di una situazione transitoria a cui la neo-costituita Società della

Salute, non appena operativa, potrà far fronte, ripristinando una struttura organizzativa ad hoc, di staff all’organo di direzione. Questo è fondamentale e imprescindibile per la buona riuscita del sistema.

L’infrastruttura tecnica di regia

Oltre allo sviluppo delle infrastrutture tecniche, con il primo PIS della zona, si assiste al rafforzamento delle pre-costituite infrastrutture di partecipazione della cittadinanza attiva mettendo in pratica il principio di sussidiarietà orizzontale sancito all'articolo 118 della Costituzione107_.

Questa partecipazione alle decisioni sociosanitarie non è estranea alla zona neanche prima della creazione del PIS. Fin dalla formazione dei primi Piani di zona, è chiara l'importanza della partecipazione. Già dal 2002 sono stati costituiti dei Tavoli di partecipazione allo scopo di promuovere le tradizionali modalità di negoziazione e coprogettazione tra produttori pubblici e del terzo settore. Significativi sono alcuni passaggi del lavoro congiunto, tra cui l'individuazione di criteri di qualità del servizio, un sistema condiviso di monitoraggio e valutazione, la ricostruzione del ciclo di programmazione. Nello sviluppo del lavoro la parola d'ordine risulta essere il passaggio da una progettazione partecipata a una programmazione partecipata108_.

Tuttavia è tramite il Regolamento del sistema di partecipazione,

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Il principio tratta del ruolo dei soggetti privati nella programmazione e nell’erogazione dei servizi alla persona come esplicitato al paragrafo 1.4 del capitolo I del presente elaborato.

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Secondo M. Caiolfa e A. De Conno e C. Macaluso, la Programmazione partecipata riguarda l’individuazione e il dimensionamento dei programmi che realizzano in pratica gli obiettivi generali di salute, si realizza attivando un processo di partecipazione rivolto sia all’interno alle strutture pubbliche sia verso le organizzazioni della cittadinanza attiva nella loro qualità di soggetti sociali e non di produttori. Invece la Progettazione partecipata riguarda l’elaborazione di soluzioni applicative in esecuzione delle linee di programmazione, si realizza attivando gruppi misti di progettazione che coinvolgono sia operatori pubblici che organizzazioni della cittadinanza attiva nella loro qualità di produttori di servizi. Citazione di pagina 231 in M. Campedelli, P. Carrozza, E. Rossi (a cura di), (2009), Il nuovo Welfare Toscano: un modello? La sanità che cambia e le prospettive future, Il Mulino.

approvato il 6 settembre 2005109_{, che s'innalza il livello di} partecipazione e si consolida. Il Regolamento istituzionalizza e disciplina le modalità e le forme partecipative delle diversi parti della comunità livornese.

All'articolo 2 viene sancita la creazione di 6 Tavoli tematici partecipati con riferimento alle aree tematiche di lavoro corrispondenti alle aree di bisogno (e/o intervento) quali:

• Infanzia, adolescenza e sostegno delle responsabilità familiari;

• Anziani; • Disabilità;

• Salute Mentale; • Dipendenze;

• Contrasto alla povertà e marginalità sociali.

I Tavoli di partecipazione sono la sede in cui cooperano soggetti pubblici e del privato-sociale, si tratta quindi di una struttura mista. I soggetti pubblici che partecipano sono tutti quelli coinvolti direttamente o indirettamente al bisogno del territorio: tecnici del settore, tra i quali viene nominato un coordinatore per ogni Tavolo; componenti dell’Ufficio Unico di Piano della Zona Livornese; medici; responsabili delle strutture organizzative e dei servizi territoriali. Per quanto riguarda la componente privata-sociale, i partecipanti

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sono tutti quei rappresentanti degli organismi della cittadinanza attiva operanti in una determinata area di intervento che sono interessati ed hanno i requisiti per iscriversi al Registro delle organizzazioni partecipanti disciplinato all'articolo 5 del Regolamento110_.

Lo scopo è quello di concorrere assieme, integrando saperi e competenze, alla formazione dello strumento di Programmazione locale del sistema d’offerta di servizi socio-assistenziali, socio- sanitari e sanitari territoriali, il PIS. Una Programmazione condivisa dove partecipare ha lo scopo di valutare insieme e concorrere così alla formazione delle decisioni pubbliche. All'inizio il piano di lavoro111 dei Tavoli è stato strumentale all'integrazione. Data l'eterogeneità è stato necessario prima di tutto creare una conoscenza reciproca, condividere linguaggi comuni e la ricostruzione condivisa di una visione di sistema. Nella seconda parte si attua la valutazione partecipata112 del sistema di offerta e dei programmi, per poi passar all'inizio del nuovo ciclo alla formazione del Profilo di Salute con i relativi obiettivi di benessere della popolazione. L'impianto partecipativo dei Tavoli che si è data

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Tra i requisiti per l'iscrizione al Registro vi sono quello di appartenere a ass. di promozione sociale iscritte negli Albi Comunali, ass. di tutela o di volontariato, cooperative e consorzi sociali, enti religiosi. Manifestare la volontà a partecipare mediante apposita richiesta scritta corredata dallo statuto, dal bilancio annuale, dall'elenco nominativo delle cariche sociali e infine dall’elenco delle attività svolte nell’anno precedente a quello della richiesta. Inoltre avere un’organizzazione democratica e finalità statutarie e attività prevalenti coerenti e connesse con l’area tematica. 111

Tutto il Piano di lavoro 2006-2007 dei Tavoli di Partecipazione è presente nell'aggiornamento annuale del PIS del 2007, approvato con deliberazione C.d.S zonale n°3 del 26 aprile 2007. 112

Questo processo di valutazione viene presentato in dettaglio al paragrafo 3.4 del medesimo capitolo.

la zona-distretto trova conferma nella delibera della Giunta Regionale n° 522 del 2006 dove gli allora chiamati Gruppi integrati di responsabilità, anche qui organismi misti tra pubblico e privato, concorrono alla realizzazione del PIS. Da non confondere con gli organismi di partecipazione della Società della Salute, cioè il Comitato di Partecipazione e la Consulta del Terzo settore, che hanno la debolezza rispetto al sistema considerato dell'avere una funzione solo di parere e proposta che non garantisce la incisività sul sistema. Di contro, il meccanismo dei Tavoli, a differenza degli organismi di partecipazione dalla SDS, hanno una composizione più eterogenee, non distinguendo tra soggetti produttori e organismi di tutela. Concludendo l'infrastruttura partecipativa che la zona Livornese si è data, è una struttura funzionale; è implementata in modo tale che sia costitutiva del sistema di programmazione. Ha rappresentato un elemento fondamentale di tutto il processo di costruzione di PIS negli anni, e proprio per questo non può che essere recepita e ampliata nella nuova Società della Salute nascente della zona. Non solo attraverso gli organi preposti della SDS, ma con la continuazione di un processo che incida attivamente e positivamente sulla programmazione, come i Tavoli fino ad oggi hanno dimostrato di saper fare.

“Libertà è partecipazione”113_.

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