Per la riuscita costruzione del nuovo sistema di collocamento dei disabili è necessaria, oltre alla predisposizione di pubbliche amministrazioni efficienti, anche la disponibilità di risorse finanziarie adeguate.
I principali flussi finanziari, che dovrebbero incentivare e sostenere l’assunzione di disabili, sono oggetto delle previsioni degli artt. 13 e 14, i quali prevedono l’istituzione sia di un Fondo statale, sia di Fondi regionali. Alle risorse economiche derivanti da tali fondi bisogna aggiungere quelle relative ad ulteriori interventi, previsti sia da leggi statali, in materia di assunzioni agevolate97 e di utilizzazione dei fondi Inail, sia dalle normative comunitarie ed infine da ordinamenti regionali.
Si è voluto sottolineare la presenza di molteplici tipi di agevolazioni per poter affermare che quelle indicate dalla legge n. 68 non esauriscono affatto la materia in questione.
95 Seguendo la dottrina che si è occupata della legge n. 196, si dovrebbe rinviare la soluzione del problema al momento della stipula delle convenzioni stesse solo al cui interno possono essere affermati veri e propri obblighi.
96 C. A. Nicolini, op. cit., pag. 446.
97 Già l’art. 16, legge 24 giugno 1997, n. 196 ha previsto l’elevazione di due anni dei limiti di età per la stipula di contratti di apprendistato con soggetti portatori di handicap; l’art. 4, legge 23 dicembre 1998, n. 488 a favore delle piccole medie imprese, che effettuano nuove assunzioni tra il primo gennaio 1999 e il 31 dicembre 2001, prevede la concessione di un credito di imposta pari ad 1 milione per ciascun nuovo dipendente e triplica l’agevolazione per ogni lavoratore disabile assunto a tempo indeterminato che abbia un’invalidità superiore al 65%.
L’art. 13 prevede l’istituzione di un Fondo per il diritto al lavoro dei disabili presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, il quale dovrà sostenere gran parte degli oneri sociali relativi agli incentivi erogati con le convenzioni stipulate ai sensi dei primi tre commi del medesimo articolo98.
L’accentramento di risorse presso il Fondo statale avviene comunque solo nella fase dello stanziamento, dato che i fondi potranno essere utilizzati solo dagli organismi competenti a livello locale. Al fine della ripartizione di tali disponibilità economiche tra le regioni99, viene emanato dal Ministro del Lavoro, di concerto con quello del Tesoro e sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni un decreto, che detta regole unitarie sui procedimenti per la concessione delle agevolazioni100.
Il d.m. 13 gennaio 2000 n. 91 stabilisce che la ripartizione delle risorse del Fondo venga effettuata con cadenza annuale dal Ministero del Lavoro, che “opera sulla base dei seguenti criteri, tra loro concorrenti: a) numero e qualità dei programmi finalizzati all’inserimento lavorativo mirato nell’ambito delle convenzioni di cui all’art. 11, …; b) verifica dell’effettività ed efficace attuazione dei programmi diretti a favorire l’integrazione lavorativa dei disabili, secondo le modalità e con le priorità stabilite dall’art. 6; c) conformità delle iniziative di integrazione lavorativa agli indirizzi definiti dall’Unione Europea in materia di politica dell’impiego”.
L’art. 4 del medesimo decreto determina che dal 2001 in poi: a) il Ministero del lavoro dovrà effettuare la ripartizione delle risorse entro il primo marzo di ogni anno; b) i datori di lavoro interessati dovranno presentare al “Servizio” competente il programma diretto ad ottenere le misure agevolative entro il 30 giugno; c) le regioni comunicheranno al Ministero del lavoro il numero dei programmi ammessi agli incentivi di cui all’art. 13, legge n. 68, unitamente ad una relazione sullo stato delle iniziative dirette a favorire l’inserimento lavorativo dei soggetti protetti, sugli scopi e sui risultati ottenuti in termine di incremento occupazionale. A questo punto le somme in tal modo attribuite vengono
98 Il quarto comma dell’art. 13 aggiunge che a tal fine “è autorizzata la spesa di lire 40 miliardi per l’anno 1999 e di lire 60 miliardi a decorrere dall’anno 2000”.
99 Il D.M. 12 luglio 2001 stabilisce che per l’anno 2001 il Ministero del lavoro ripartisce tra le varie regioni la somma di 60 miliardi di lire provenienti dal fondo nazionale per i soggetti disabili. Tali risorse servono in particolare per finanziare gli incentivi contributivi destinati ai datori di lavoro che impiegano disabili con forte riduzione della capacità lavorativa. I criteri adottati per quest’anno nella ripartizione delle risorse tengono conto, per il 70% della somma stanziata, del numero di lavoratori inseriti effettivamente in attività lavorative nell’ambito di programmi di inserimento e, per il 30% del rapporto tra numero dei lavoratori disabili disponibili e numero di lavoratori non occupati. Infatti, diversamente dall’anno precedente, possono ora essere verificate le iniziative di inserimento mirato, al fine di attribuire maggiori risorse laddove tali iniziative hanno avuto realizzazione. In Guida lav., 2001, 37, pag. 33.
100 C. A. Nicolini, , in op. cit., a cura di M. Cinelli e P Sandulli, pag. 432.
versate dal Fondo all’entrata del bilancio di ciascuna regione, mediante l’emissione di titoli di spesa101.
Le agevolazioni previste dall’art. 13 possono essere concesse soltanto per mezzo di convenzioni stipulate con gli uffici competenti, ai sensi dell’art. 11, legge n. 68; quindi sulla base del tenore letterale dell’art. 13, 1° comma, si esclude che le agevolazioni in questione siano compatibili con le convenzioni trilaterali ex art. 12102.
Il primo comma dell’art. 13 determina la previsione di una fiscalizzazione degli oneri sociali, che viene posta interamente a carico del Fondo nazionale; tale fiscalizzazione potrebbe essere qualificata in termini di “sgravio contributivo”, ma rispetto alla maggior parte degli sgravi introdotti dal legislatore, l’agevolazione in questione non è automatica conseguenza del possesso dei requisiti richiesti dalla legge ed è invece condizionata da un atto discrezionale della pubblica amministrazione. In questo modo è riconosciuta agli uffici competenti la possibilità di effettuare una valutazione concreta dell’idoneità del beneficio a perseguire le finalità previste dalla legge, andando ad influire non solo sull’an, ma entro certi limiti anche sul quantum dei benefici103.
L’art. 13 definisce la misura e la durata massima di tale fiscalizzazione prevedendo che:
1. la fiscalizzazione totale dei contributi previdenziali ed assistenziali può essere concessa per una durata massima di otto anni, per ogni disabile che abbia una riduzione della capacità lavorativa superiore al 79%, ovvero minorazioni ascritte dalla prima alla terza categoria di cui alle tabelle annesse al testo unico delle norme in materia di pensione di guerra di cui al D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915;
2. la medesima agevolazione può essere concessa per l’assunzione di lavoratori con handicap intellettivo e psichico, qualunque sia la misura dell’invalidità: con riferimento a tali soggetti, tuttavia, è necessaria la previa definizione, da parte delle regioni, di criteri generali che consentano di contenere gli oneri erogati a tale titolo nei limiti del 10% della quota delle risorse del Fondo nazionale annualmente loro
101 Il quinto comma dell’art. 13 aggiunge che «Dopo cinque anni, gli uffici competenti sottopongono a verifica la prosecuzione delle agevolazioni di cui al primo comma del presente articolo»; si ritiene che tale verifica non sia riferibile alle posizioni dei singoli datori di lavoro, bensì ad un ambito generale dell’andamento e dei risultati delle politiche di agevolazione attuate ai sensi dell’art. 13.
102 Per alcuni autori tale soluzione non sembra molto convincente, in quanto appare in contrasto con il carattere
“aperto”, che caratterizza tutto il sistema delle convenzioni previste dalla legge n. 68, e, quindi, con la stessa ratio di fondo della legge.
103 C. A. Nicolini, op. cit., pag. 438.
assegnata, nonché delle modalità di utilizzo delle risorse eventualmente non impiegate;
3. la fiscalizzazione pari al 50% dei contributi previdenziali ed assistenziali può essere concessa per una durata massima di cinque anni, per ogni lavoratore con invalidità compresa fra il 67% ed il 79%, ovvero con minorazioni ascritte dalla quarta alla sesta categoria di cui alle tabelle annesse al D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915104.
Dal testo della norma, quindi, si deduce che la misura della fiscalizzazione rimane comunque fissata nella misura del 50 o del 100% a seconda delle ipotesi previste, mentre in ordine alla durata della agevolazione vi è discrezionalità, poiché la norma indica esplicitamente i termini di otto e cinque anni come limiti di “durata massima”.
Mediante convenzione, ai sensi dell’art. 13, 1° comma, lett. c), può anche essere concesso il rimborso forfetario parziale delle spese necessarie alla trasformazione del posto di lavoro.
Tale intervento viene cofinanziato dal Fondo regionale e può essere concesso, innanzitutto, qualora il suddetto posto di lavoro debba essere adeguato alle possibilità operative di disabili con invalidità superiore al 50%.
Allo stesso modo, ma prescindendo dalla percentuale di invalidità, possono essere parzialmente rimborsate le spese per l’apprestamento di tecnologie di telelavoro o per la rimozione delle barriere architettoniche che limitano in qualsiasi modo l’integrazione lavorativa del disabile.
Infine bisogna dire che la fiscalizzazione degli oneri sociali ed il rimborso di cui all’art.
13, 1° comma sono concedibili ai soli “datori di lavoro privati”105, tra i quali sono compresi anche le cooperative sociali ed i consorzi di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, nonché gli altri soggetti compresi nell’art. 11, 5° comma della legge n. 68.
In conclusione, a riguardo, il secondo comma dell’art. 13 determina come destinatari delle agevolazioni anche i datori di lavoro che, pur non essendo soggetti agli obblighi della presente legge, comunque procedono all’assunzione di soggetti che possiedono lo status di disabile.
104 Vi possono essere, così, ingiustificate disparità di trattamento tra le varie categorie di disabili, che conseguono all’utilizzazione di criteri di valutazione medico-legale diversificati, a seconda che l’invalidità sia considerata come derivante da cause comuni, da lavoro, ovvero da guerra e servizio.
105 A questi vengono parificati gli enti pubblici economici.