Capitolo 2 Sicurezza alimentare: norme e regolamenti
2.4 Legge n 4/2011: etichettatura e presentazione dei prodotti alimentari
In Italia, dopo un percorso durato quasi due anni, il Disegno di Legge 2260 presentato il 4 marzo 2009 dal Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali di allora, è stato definitivamente approvato dalla Commissione Agricoltura della Camera dei Deputati, in sessione legislativa, il 18 gennaio 2011, promulgato dal Presidente della Repubblica il 3 febbraio e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 41 del 19 febbraio 2011 come Legge n. 4/2011, “Disposizioni in materia di etichettatura e di qualità dei prodotti alimentari”.
Il provvedimento introduce una serie di misure dirette a rafforzare la competitività del settore agroalimentare, concentrandosi in particolare:
- sulla promozione e la tutela delle produzioni di qualità; - sul contrasto delle frodi;
- su un impiego più efficace ed efficiente delle risorse devolute all’amministrazione dell’agricoltura;
- sull’obbligo di indicazione in etichetta del luogo d’origine o di provenienza di tutti i prodotti alimentari.
La Legge è entrata in vigore il 5 marzo 2011, tuttavia per l’applicazione di alcuni articoli è necessario terminare prima alcune procedure, infatti:
- le disposizioni dell’articolo 2 (“Rafforzamento della tutela e della competitività dei prodotti a denominazione protetta e istituzione del Sistema di qualità nazionale di produzione integrata”) diventano efficaci solo dopo il perfezionamento della procedura di notifica alla Commissione Europea;
- gli obblighi derivanti dall’articolo 4 (“Etichettatura dei prodotti alimentari”) hanno effetto decorsi novanta giorni dalla data di entrata in vigore dei Decreti interministeriali di cui al comma 3 dello stesso articolo.
La legge è formata da sette articoli, che è necessario esaminare dettagliatamente.
- L’articolo 1, “Estensione dei contratti di filiera e di distretto a tutto il territorio nazionale”, modifica quanto disposto in materia dall’articolo 66, comma 1, della Legge del 27 dicembre 2002, n. 289 (Finanziaria 2003), e successive modificazioni: la norma cancella il vincolo che limitava l’ambito di operatività dei contratti di
imprese possono accedere allo strumento “contratto di filiera”, compatibilmente con gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato, rimediando alla ingiustificata penalizzazione delle imprese situate nelle aree non svantaggiate (centro-nord).
- L’articolo 2, “Rafforzamento della tutela e della competitività dei prodotti a denominazione protetta e istituzione del Sistema di qualità nazionale di produzione integrata”,
▪ al comma 1 modifica l’articolo 6 della Legge dell’11 aprile 1974, n. 138 (“Nuove norme concernenti il divieto di ricostituzione del latte in polvere per l’alimentazione umana”): stabilisce l’applicazione di sanzioni più severe nelle ipotesi in cui le violazioni previste dalla stessa Legge n. 138 del 1974 abbiano ad oggetto prodotti a denominazione protetta ai sensi dei Regolamenti CE n. 509/2006 (“relativo alle specialità tradizionali garantite dei prodotti agricoli e alimentari”) e n. 510/2006 (“relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d’origine dei prodotti agricoli e alimentari”) del Consiglio, del 20 marzo 2006;
▪ al comma 2 limita, nelle miscele di formaggi, l’indicazione dei formaggi DOP soltanto nella lista degli ingredienti, a condizione che per ogni formaggio DOP la percentuale utilizzata non sia inferiore al 20% della miscela;
▪ al comma 3 introduce il “Sistema di qualità nazionale di produzione integrata”, diretto ad assicurare una qualità del prodotto finale significativamente superiore alle norme commerciali correnti; il Sistema garantisce che le attività agricole e zootecniche siano svolte in base a norme tecniche di “produzione integrata”,
▪ definita al successivo comma 4 come “il sistema di produzione agroalimentare che utilizza tutti i mezzi produttivi e di difesa delle produzioni agricole dalle avversità, volti a ridurre al minimo l’uso delle sostanze chimiche di sintesi e a razionalizzare la fertilizzazione”;
▪ al comma 5 afferma che l’adesione al sistema di produzione integrata è volontaria ed è aperta a tutti gli operatori che si impegnano amettere in pratica la disciplina di produzione integrata e si sottopongono ai relativi controlli;
▪ al comma 6 stabilisce che, con successivi provvedimenti, il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali si occuperà dell’istituzione di un organismo tecnico-scientifico con la funzione di definire il regime e le modalità di gestione del Sistema, la disciplina produttiva, il marchio con cui individuare i prodotti conformi al Sistema ed anche le misure di vigilanza e controllo.
- L’articolo 3, “Disposizioni per la salvaguardia e la valorizzazione delle produzioni italiane di qualità nonché misure sanzionatorie per la produzione e per il commercio delle sementi e degli oli”,
▪ al comma 1 modifica l’articolo 1 del Decreto Legge del 25 maggio 1994, n. 313 (“Disciplina dei pignoramenti sulle contabilità speciali delle prefetture, delle direzioni di amministrazione delle Forze Armate e della Guardia di Finanza”), convertito, con modificazioni, dalla Legge del 22 luglio 1994, n. 460, e successive modificazioni, inserendo nella lista dei fondi non soggetti ad esecuzione forzata le aperture di credito a favore dei funzionari delegati del Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari nonché i fondi riservati a servizi e finalità di vigilanza, prevenzione e repressione delle frodi nel settore agricolo, alimentare e forestale;
▪ al comma 2 introduce alcuni cambiamenti alla Legge del 25 novembre 1971, n. 1096 (“Disciplina dell’attività sementiera”), al fine di consolidare l’azione di repressione delle frodi alimentari e di valorizzare le produzioni italiane di qualità;
▪ al comma 3, per perseguire lo stesso scopo, corregge alcuni articoli del Regio Decreto Legge del 15 ottobre 1925, n. 2033 (“Repressione delle frodi nella preparazione e nel commercio di sostanze di uso agrario e di prodotti agrari”), convertito dalla Legge del 18 marzo 1926, n. 562;
▪ al comma 4 sostituisce gli articoli 8 e 9 della Legge del 13 novembre 1960, n. 1407 (“Norme per la classificazione e la vendita degli oli di oliva”), al fine di intensificare le sanzioni contro chi detiene o mette in commercio oli di oliva con caratteristiche chimico fisiche o di composizione difformi da quanto stabiliscono gli articoli 1, 2 e 3 della Legge stessa;
▪ al comma 5 sostituisce l’articolo 4 della Legge del 24 luglio 1962, n. 1104 (“Divieto di esterificazione degli oli di qualsiasi specie destinati ad uso
commestibile”), intensificando le sanzioni contro chi raffina oli e grassi riservati al consumo umano con metodi diversi da quelli consentiti per la raffinazione degli oli di oliva; le stesse sanzioni sono previste anche per la detenzione o la vendita di oli e grassi irregolarmente raffinati.
- L’articolo 4, “Etichettatura dei prodotti alimentari”, contiene disposizioni in materia di indicazione dell’origine nell’etichettatura dei prodotti agroalimentari:
▪ il comma 1 prescrive l’obbligo di indicazione del luogo di origine o di provenienza e dell’eventuale utilizzazione di ingredienti in cui vi sia presenza di organismi geneticamente modificati nell’etichettatura di tutti i prodotti alimentari trasformati, parzialmente trasformati o non trasformati; ▪ il comma 2 specifica che per i prodotti trasformati l’indicazione deve
contenere la denominazione del luogo in cui si è verificata l’ultima trasformazione sostanziale ed il luogo di origine della materia prima agricola prevalente impiegata nella produzione;
▪ il comma 3 disciplina l’adozione di decreti interministeriali del Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e del Ministro dello Sviluppo Economico, allo scopo di identificare, in relazione ad ogni filiera ed in considerazione delle valutazioni comunicate dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative della filiera, i prodotti che sono sottoposti agli obblighi previsti al comma 1;
▪ il comma 4 delega, inoltre, ai Decreti citati l’individuazione delle modalità per l’indicazione del luogo di origine o di provenienza, ed anche del requisito della prevalenza della materia prima impiegata nella preparazione o nella produzione dei prodotti;
▪ il comma 5 modifica l’articolo 8 del Decreto Legislativo del 27 gennaio 1992, n. 109 (“Attuazione delle Direttive n. 89/395/CEE e n. 89/396/CEE concernenti l’etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari”) e successive modificazioni, diffondendo l’obbligo di indicazione dell’origine dell’eventuale ingrediente caratterizzante segnalato; ▪ il comma 6 affida alle Regioni (fatte salve le competenze del Ministero delle
Politiche Agricole, Alimentari e Forestali) i controlli sull’applicazione delle disposizioni dell’articolo stesso e dei Decreti di cui al comma 3;
▪ il comma 7, al fine di rafforzare la prevenzione e la repressione degli illeciti in materia agroambientale, modifica l’articolo 5 del Decreto Legislativo del
28 luglio 1989, n. 271 (“Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale”) introducendo il Corpo Forestale dello Stato nelle sezioni di polizia giudiziaria;
▪ il comma 8 specifica che delle sezioni di polizia giudiziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome fanno parte anche i rispettivi corpi forestali regionali o provinciali;
▪ il comma 9 corregge l’articolo 2 del Decreto Legge del 6 maggio 2002, n. 83 (“Disposizioni urgenti in materia di sicurezza personale ed ulteriori misure per assicurare la funzionalità degli uffici dell’Amministrazione dell’interno”), convertito, con modificazioni, dalla Legge del 2 luglio 2002, n. 133, e successive modificazioni, assegnando i servizi di protezione e di vigilanza limitatamente alle persone appartenenti all’Amministrazione centrale delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, al Corpo Forestale dello Stato;
▪ il comma 10 fissa le sanzioni pecuniarie minima (1.600 euro) e massima (9.500 euro) per chi metta in commercio prodotti alimentari non etichettati in conformità alle disposizioni dell’articolo stesso;
▪ il comma 11 abolisce l’articolo 1 bis del Decreto Legge del 24 giugno 2004, n. 157 (“Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca”), convertito, con modificazioni, dalla Legge del 3 agosto 2004, n. 204, a partire dall’entrata in vigore del primo dei Decreti interministeriali di cui al comma 3;
▪ il comma 12 prescrive che gli obblighi scaturenti dai commi precedenti hanno effetto decorsi novanta giorni dalla data di entrata in vigore dei Decreti interministeriali citati al comma 3.
- L’articolo 5, “Presentazione dei prodotti alimentari”, spiega che l’indicazione d’origine di cui all’articolo precedente ha lo scopo di non indurre in errore il consumatore medio ai sensi del codice di cui al Decreto Legislativo del 6 settembre 2005, n. 206 (“Codice del consumo”), e che la sua mancanza costituisce pratica commerciale ingannevole.
- L’articolo 6, “Misure sanzionatorie per la produzione o per il commercio dei mangimi”, sostituisce gli articoli 22 e 23 della Legge del 15 febbraio 1963, n. 281 (“Disciplina della preparazione e del commercio dei mangimi”) e successive modificazioni. L’obiettivo dei commi 1 e 2 di questo articolo è cancellare,
mantenendo tuttavia un adeguato regime sanzionatorio, la rilevanza penale di infrazioni per le quali è di norma da escludere l’intenzionalità e che non provocano rischi per la salute umana e animale. Per garantire appropriate sanzioni in caso di reati di particolare gravità, sono stati in ogni caso lasciati i relativi riferimenti e sono state mantenute sanzioni elevate in caso di comportamenti fraudolenti; è stata introdotta infine la reiterazione come presupposto dell’eventuale sospensione dell’attività da tre giorni a tre mesi.
- L’articolo 7, “Disposizioni per la rilevazione della produzione di latte di bufala”, impone agli allevatori di bufale l’adozione di apparecchi per la rilevazione, sicura e dimostrabile, della quantità di latte prodotto giornalmente da ogni animale.
Appendice al Capitolo 2 - La reazione della Commissione Europea alla
regolamentazione sulle etichettature
La regolamentazione in tema di etichettatura è di esclusiva competenza comunitaria: le iniziative autonome dei singoli Stati membri non sono in genere viste di buon occhio dalle istituzioni europee.
In questo specifico caso, tuttavia, i recenti apprezzamenti di Bruxelles sul tema dell’etichettatura d’origine avevano fatto pensare ad un’apertura in tal senso.
Infatti, una proposta di regolamento europeo sulla stessa materia stava facendo il suo percorso, ed addirittura alcuni giorni prima della definitiva approvazione del provvedimento italiano da parte della Commissione Agricoltura della Camera in sessione legislativa, il Commissario alla Salute, John Dalli, aveva rilasciato dichiarazioni di apprezzamento, lasciando così intendere che non avrebbe avuto senso aprire in questo momento una procedura d’infrazione contro la nuova legge italiana.
Anche due recenti vicende potevano far prevedere una conclusione favorevole della vicenda: il recepimento a livello europeo della posizione italiana in merito all’obbligo di indicazione della provenienza delle olive nell’etichetta dell’olio vergine ed extravergine nel 2009 e la definitiva archiviazione nel dicembre scorso della procedura d’infrazione contro l’Italia per l’adozione del provvedimento che impone l’etichettatura d’origine per le carni avicole.
Di conseguenza, durante la conferenza stampa del Consiglio Agricoltura dell’UE del 24 gennaio 2012, quando erano trascorsi soltanto pochi giorni dall’approvazione della Legge, l’allora Ministro delle Politiche Agricole italiano aveva espresso la sua soddisfazione anche per la posizione degli Stati membri; molti, infatti, avevano sostenuto la scelta italiana, ed in ogni caso nessuno si era schierato contro.
Poi, però, il clima è rapidamente cambiato. Il Commissario europeo per la Salute e Tutela del Consumatore, Dalli, e quello per l’Agricoltura, Dacian Ciolos, hanno scritto al Ministro delle Politiche Agricole italiano subito dopo la pubblicazione della Legge chiedendone l’immediata notifica alla Commissione e comunicando il loro rammarico. La lettera riporta un episodio accaduto l’anno prima, in cui la Commissione Europea aveva già ordinato all’Italia di sospendere l’esame del Disegno di Legge, dal momento che era già in corso il dibattito europeo sulla proposta di regolamento per l’informazione al consumatore relativa ai prodotti alimentari, pertanto afferma che la sua approvazione contrasta con le prescrizioni comunitarie; si ribadisce inoltre il divieto per l’Italia di adottare in questa materia regole ulteriori rispetto a quelle comuni.
Frederic Vincent, portavoce del Commissario UE Dalli, ha evidenziato che a preoccupare la Commissione è soprattutto il timing: la non facile trattativa ancora in corso per armonizzare le posizioni dei 27 e giungere alla stesura definitiva di un Regolamento sull’etichettatura dei prodotti alimentari accettabile da tutti rende quanto mai inopportuno questo importante passo in avanti del nostro legislatore nazionale, che rischia di compromettere i complicati equilibri che Bruxelles sta tentando di costruire.