Dal quadro delle pronunce analizzate nel paragrafo precedente, emerge una evidente “compressione” delle competenze statali in materia di immigrazione nei confronti di quella categoria di cittadini extra-Ue che possano far valere il loro status di familiari di un cittadino dell’Unione. La sentenza Metock ha, per l’appunto evidenziato, come le uniche deroghe possibili, siano quelle tassativamente previste nel capo VI della Direttiva del 2004.
In particolare, quest’ultimo riconduce le possibilità di restrizione da parte dello Stato alla libera circolazione sia del cittadino europeo sia del suo familiare alle tre categorie di motivi di “ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica” che trovano la loro prima fonte di legittimazione nelle disposizioni dei Trattati. Escluso che tali motivi possano essere invocati per “fini economici”268, le deroghe poste dalle
autorità nazionali, oltre che essere basati su di essi, sono tenute a rispettare il principio di proporzionalità ed essere fondate sulla valutazione del solo comportamento personale dell’interessato.
Come si è visto, in considerazione del fatto che i diritti relativi alla libera circolazione del cittadino costituiscono il nucleo centrale dell’ordinamento dell’Unione europea, se, da una parte, i suoi corollari hanno beneficiato dell’interpretazione estensiva da parte dei giudici europei, dall’altra le limitazioni ad esse sono sempre state interpretate in maniera restrittiva.
L’applicazione di tali motivi possono trovare applicazione sia con riferimento diretto alla situazione in cui versa il familiare del cittadino europeo, sia rileva l’applicazione di tali limitazioni anche al cittadino dell’Ue: infatti, non pare che la disciplina positiva analizzata preveda la possibilità che il familiare extra-Ue possa mantenere il diritto di soggiorno nell’ipotesi in cui il cittadino europeo al quale si sia ricongiunto sia stato colpito da un provvedimento di espulsione basato sulle motivazioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica o sanità pubblica.
Ciò premesso, con specifico riferimento al “relativo” concetto di “ordine pubblico”269, la Direttiva 2004/38/Ce si premura di precisare i confini di eventuali
provvedimenti di espulsioni delle autorità nazionali, i quali devono, in primo luogo, essere collegati esclusivamente ad un comportamento personale e specifico del soggetto270 e non possono essere fondati sulla semplice esistenza di precedenti penali o
come deterrente per altri stranieri (art. 27, comma 2)271.
Tale principio è stato confermato dalla giurisprudenza europea. Pur dando per assodato che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra – le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che, nel contesto comunitario/europeo, specie in quanto autorizzino una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone, tali esigenze devono essere intese in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle Istituzioni dell’Unione272. Inoltre, si è precisato che la nozione di ordine
pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e
269 La nozione di ordine pubblico non è fornita a livello europeo, ma è da ricercare all’interno degli
ordinamenti degli Stati membri, ove muta a seconda della latitudine e dell’epoca storica. Cfr. Corte giust. 4 dicembre 1974, Van Duyn, causa 41/74, in Raccolta, p. 1337, punto 18 e 18 ottobre 1975, Rutili, causa 36/75, in Raccolta, p. 1219, punto 26. Si veda anche L. TRIFONE, La libera circolazione dei lavoratori… cit.
270 La necessità di un “comportamento personale” è stata specificatamente richiamata anche in pronunce
risalenti della Corte, ove si è chiarito che “un provvedimento di espulsione può venire adottato solo per minacce all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza che potrebbero essere poste in atto dall’individuo nei cui confronti il procedimento stesso è stato emanato”. Cfr. Corte giust. 26 febbraio 1975, causa 67/74.
271 Il principio ha trovato conferma nelle pronunce della Corte di Giustizia. Cfr., ad esempio, Corte giust.
10 luglio 2008, Jipa, causa C-33/07, in Raccolta, p. I-5157, punto 23. Sul divieto che la misura sia adottata sulla base di motivazioni di prevenzione generale, v. anche Corte giust. 7 luglio 1976, causa 118/75, Watson e Belmann, in Raccolta, p. 1185.
272 V., in tal senso, sentenza Rutili, cit., punti 26 e 27; 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau, in
Raccolta, p. 1999, punti 33 e 34; 14 marzo 2000, causa C-54/99, Église de scientologie, in Raccolta, p. I-1335, punto 17 e 14 ottobre 2004, causa C-36/02, Omega, in Raccolta, p. I-9609, punti 30
sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società273.
Pericolo che non sussiste per il solo fatto che un individuo abbia precedenti penali274.
Nella nota sentenza della Corte Commissione c. Spagna275, si è previsto che tali
requisiti debbano sussistere con riferimento anche al provvedimento di espulsione che riguarda il familiare extra-Ue. In particolare, si è ritenuto che nemmeno la procedura di segnalazione del cittadino extra-Ue, nel sistema Schengen possa di per sé rappresentare un ostacolo alla concessione del diritto di ingresso, in qualità di familiare di un cittadino europeo. Infatti, il diniego sarebbe può intervenire solo a fronte di un esame individuale della situazione dello straniero segnalato ai fini della non ammissione che evidenzi che l’interessato rappresenti una “minaccia effettiva, attuale e abbastanza grave per un interesse fondamentale della collettività” (punto 55 della sentenza).
Inoltre, nell’ambito della giurisprudenza europea emerge come un elemento capace di comprimere i poteri degli Stati membri in materia di espulsione per i motivi in oggetto, sia rappresentato dal richiamo ai principi fondamentali contenuti nella CEDU. Nella specie, non solo la Corte ha fatto generico riferimento alla necessità di non spingersi oltre a quanto è necessario per la protezione di interessi in una “società democratica”276, ma ha fatto spesso richiamo specifico al principio del rispetto
dell’unità familiare, di cui all’art. 8 della Convenzione277.
In particolare, la Corte ha sancito l’obbligo per le autorità nazionali che intendano adottare un provvedimento di espulsione, di prendere in considerazione – oltre al principio fondamentale della libera circolazione – l’incidenza di tale espulsione sui diritti fondamentali, ed in particolare sul diritto al rispetto della vita familiare previsto dall’art. 8 della CEDU278.
Anche il requisito della “proporzionalità” che l’autorità nazionale è tenuta a verificare, appare commisurato al rispetto dei diritti fondamentali tutelati nella
273 V., in particolare, citate sentenze Rutili, punto 28; Bouchereau, punto 35, nonché 29 aprile 2004,
cause riunite C-482/01 e C-493/01, Orfanopoulos e Oliveri, in Raccolta, p. I-5257, punto 66.
274 Corte giust. 26 febbraio 1975, Bonsignore, causa 67/74, in Raccolta, p. 297 e 27 ottobre 1977,
Bouchereau, causa 30/77, in Raccolta, p. 1999.
275 Corte giust., 31 gennaio 2006, causa C-503/03, Commissione c. Spagna, in Raccolta, 2006, p. I-1097.
Per commenti alla sentenza, C. AMALFITANO, Segnalazione nel SIS ai fini della non ammissione nello «spazio Schengen». Profili di incompatibilità comunitaria e di legittimità costituzionale, in DUE, 2006,
pp. 489-508; C. SAAS, Espace Schengen, liberté de circulation et juge communautaire, in Recueil Le
Dalloz, 2006, pp. 1508-1511; S. MARTIN, Droit communautaire et dispositif Schengen: incompatibilité
concernant le traitement du conjoint du ressortissant communautaire, in Revue trimestrielle de droit européen, 2006, pp. 568-582; E. ADOBATI, Sistema di informazione Schengen (SIS): per limitare la circolazione di un cittadino di un paese terzo non è sufficiente che lo stesso risulti segnalato nel SIS, in DCSI, 2006, pp. 76-78; B. NASCIMBENE, Corte di giustizia e Corte costituzionale sulla “segnalazione Schengen”, in Quad. cost., 2006, pp. 360-365; A. OLESTI RAYO, TJCE - Sentencia de 31.01.2006,
Comisión/España, C-503/03, Libre circulación de personas, Sistema de Información de Schengen, Lista de no admisibles, in Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2006, pp. 989-1001.
276 Sentenza Rutili, cit. punto 32.
277 Sul tema si veda S. HALL, The European Convention on human rights and public policy exceptions to
the free movement of workers under the EEC Treaty, in ELR, 1991, p. 466 ss.
278 Corte giust. 27 aprile 2006, Commissione delle Comunità europee e Repubblica italiana c.
Convenzione, in quanto principio rientrante nei “principi generali” dell’ordinamento dell’Unione.
Di tal che, “ i provvedimenti nazionali adottati a tal fine devono essere appropriati e necessari per l’attuazione dello scopo perseguito” (sentenza Baumbast, cit., punti 90 e 91)279, mentre al giudice nazionale spetterà di verificare se il
provvedimento di espulsione è previsto dalla legge, se è ispirato all’obiettivo di garantire la sicurezza dello Stato e se è da considerarsi necessario in una società democratica (sentenza Akrich, cit.)280.
Anche la citata Risoluzione del Parlamento del 2009 sull’attuazione negli Stati membri della Direttiva 2004/38/CE rileva che i provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza dovrebbero rispettare il principio di proporzionalità ed essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo interessato; tale comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare interessi fondamentali della società; al riguardo, invita gli Stati membri a prevedere una sistematica revisione delle segnalazioni nazionali ai fini del rifiuto d’ingresso a carico dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari; ricorda che le eccezioni di ordine pubblico non possono essere invocate per fini economici o per fini di prevenzione generale (punto 8).
Infine, con riferimento alla tutela della sanità pubblica, le uniche malattie che possono giustificare misure restrittive della libertà di circolazione sono quelle con potenziale epidemico, secondo le classificazioni operate dall’Organizzazione mondiale della sanità, nonché le altre malattie infettive o parassitarie contagiose, sempreché esse siano oggetto di disposizioni di protezione applicabili ai cittadini dello Stato membro ospitante. Inoltre, nel caso in cui l’insorgere di una tale malattia avvenga dopo tre mesi rispetto alla data di arrivo del cittadino migrante o del suo familiare, la medesima non può giustificare l’allontanamento dal territorio. Entro questo periodo, ove sussistano motivate esigenze di sanità pubblica, lo Stato membro può sottoporre i titolari del diritto di soggiorno a visita medica gratuita al fine di accertare se essi soffrano di patologie epidemiche o contagiose.
279 Conformemente, v. anche Corte giust., 2 agosto 1993, cause riunite C-259/91, C-331/91 e C-332/91,
Alluè e a., in Raccolta, p. I-4309, punto 15 e 26 novembre 2002, causa C-100/01, Oteiza Olazabal, in Raccolta, p. I-10981, punto 43).
280 In particolare, i limiti di ciò che è “necessario, in una società democratica” sono stati evidenziati dalla
Corte europea dei diritti dell’uomo nelle sentenze del 2 agosto 2001, Boultif c. Suisse, n. 5427/00, pubblicata in Recueil des arrêts et décisions, 2001-IX, e dell’11 luglio 2002, Amrollahi c. Danemark, n. 56811/00.
Cap. III
Il diritto al ricongiungimento familiare nel contesto dei diritti fondamentali.
SOMMARIO: 1. La tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento europeo:
dall’irrilevanza alla creazione di un catalogo di diritti. Brevi cenni. – 2. Il valore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona. - 3. L’art. 7 della Carta. - 4. La rilevanza dei diritti sanciti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo a seguito del Trattato di Lisbona. - 5. L’art. 8 della CEDU. La nozione di “vita familiare”. - 6. (segue) Il diritto al ricongiungimento familiare e l’ingresso e il soggiorno degli stranieri nell’applicazione giurisprudenziale dell’art. 8 CEDU.
1. La tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento europeo: dall’irrilevanza