Le linee guida dell’OCSE sulla Corporate governance delle società ad evidenza

Abbiamo compreso come il vasto panorama delle public utilities, in cui le aziende che operano nel settore idrico come gestori idrici integrati si inseriscono, sia caratterizzato da “società ad evidenza pubblica”. Formula sintetica utile per denominare le società di capitali chiuse partecipate dagli Enti territoriali, le quali, pur se disciplinate interamente dal diritto privato, sono caratterizzate dalla necessaria adozione di formule organizzative idonee a garantire un assetto gestionale conforme alle regole di corretto utilizzo delle risorse pubbliche e coerenti con gli interessi perseguiti dagli enti pubblici partecipanti.222

Nel recente Libro Verde sul Governo societario, la Commissione europea ha rilevato come, sebbene le norme europee sul governo societario si applichino alle società “quotate”, anche gli azionisti di società non quotate possono ritenere che il buon governo societario corretto ed efficiente sia un fattore importante223.

Salvo qualche episodico contributo, le società a capitale pubblico non sono state interessate da analoghe riflessioni da parte della dottrina giuridica, mentre, al contrario, grande spazio è stato dato dagli studiosi di economia aziendale al tema della corporate governance nel settore delle aziende di servizio pubblico locale proprio in ragione della peculiarità del contesto operativo di queste e delle interazioni dell’ambiente con gli assetti politico istituzionali e sociali in cui si trovano ad agire224_.

222 _{Ursi R., Società ad evidenza pubblica. La governance delle imprese partecipate da Regioni ed Enti}

locali, Editoriale Scientifica, 2012.

223 _{Commissione UE, Libro Verde Il quadro dell’Unione europea in materia di governo societario, 5 aprile}

2011 COM(2011) 164, in www.eur-lex.europa.eu.

224 _{In tema si veda N. Persiani, La governance del gruppo di imprese di servizi pubblici locali, Milano,}

2003; M. Elefanti, La liberalizzazione dei servizi pubblici locali. Regole e condizioni per l’economicità

delle aziende, Milano, 2003; D. Baroni, Enti locali e aziende di servizi pubblici. Assetti e processi di Governance, Milano 2004; G. Grossi (a cura di), La corporate governance delle società miste, Padova,

2005; F. Longo, Governance dei network di pubblico interesse, Milano, 2005; M. Atelli, C. D’aries, La

public governance nei servizi pubblici locali. La gestione ed il controllo delle partecipate, Milano, 2006;

A. Gilardoni, Corporate Governance e riforma dei servizi pubblici locali, in Management delle utilities, 2006, vol. IV, fasc. 3, 9 ss.; G. Valotti, I nuovi modelli di corporate governance delle imprese pubbliche

locali, in M. Elefanti (a cura di), L’evoluzione delle imprese pubbliche locali, Bologna, 2006, 95 ss.; D.

Cristofoli, G. Valotti, Proprietà e corporate governance delle public utilities. Tra Autonomia d’impresa e

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Infatti, occorre tenere presente il diverso atteggiarsi della corporate governance nel settore pubblico ed in quello privato: mentre il governo societario delle imprese private si concentra principalmente sul consiglio di amministrazione e sui risultati aziendali, la governance nel settore pubblico deve tenere conto anche, e soprattutto, degli aspetti legati alla presenza di diversi interessi coinvolti nella gestione aziendale, diventando cruciale il riferimento al principale stakeholder, che è la collettività ed il carattere funzionale agli interessi di questa nell’attività aziendale.225

Le linee guida dell’OCSE sono raccomandazioni ai governi su come permettere alle state owned enterprises (SOE), di operare in modo efficiente, trasparente e in modo responsabile. Sono standard convenzionati a livello internazionale per come i governi dovrebbero esercitare la funzione di proprietà statale per evitare le trappole della proprietà passiva e dell’eccessivo intervento dello stato.

Si precisa che, coerentemente all’argomento trattato in questa tesi, in Italia le water utilities non sono mai partecipate dallo Stato bensì dagli Enti locali, quindi dai Comuni o dalle Regioni. In ogni caso, le linee guida dell’OCSE sulle aziende a proprietà statale valgono allo stesso modo e sono un riferimento valido da tenere in considerazione.

Le linee guida sono state sviluppate prima nel 2005 come complemento ai Principi di governo societario dell’OCSE. Sono stati poi aggiornati nel 2015 per riflettere un decennio di esperienza con la loro implementazione e affrontare nuovi problemi che sono sorti riguardo alle SOE nel contesto nazionale e internazionale. Nel documento si evidenziano quelle che potremmo definire le sette “golden rules” che determinano una “good corporate governance” ma focalizzeremo l’attenzione sull’ultima, attinente alle competenze del consiglio di amministrazione delle società a partecipazione statale.

Questa è la premessa della settima regola, OECD (2015) “I consigli di amministrazione di imprese ad evidenza pubblica dovrebbero avere l'autorità

esterni sulle imprese locali di pubblici servizi; Torino, 2007; F. Badia, Sistemi e strumenti di corporate governante nelle local utilities, Milano, 2009.

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necessaria, le competenze e obiettività di svolgere le loro funzioni di indirizzo strategico e controllo di gestione. Essi devono agire con integrità morale ed essere ritenuti responsabili per le loro azioni”226_.

Percorriamo ora i vari punti trattati dall’OCSE227_:

A) Ai Cda devono essere assegnati un mandato chiaro e la responsabilità ultima per le prestazioni dell'impresa. Il loro ruolo dovrebbe essere chiaramente definito nella legislazione, preferibilmente secondo lo statuto della società. Il consiglio dovrebbe essere pienamente responsabile per i proprietari, agire nel migliore interesse dell'impresa e trattare equamente tutti gli azionisti.

Non ci dovrebbe essere alcuna differenza tra le responsabilità dei consiglieri di parte pubblica e di parte privata.

Per incoraggiare le loro responsabilità e per permettere al board di funzionare in modo efficace, i consigli di amministrazione dovrebbero essere coerenti con le migliori pratiche sviluppate per il settore privato. Essi dovrebbero avere limitate dimensioni, comprendenti solo il numero di amministratori necessari per assicurare l'efficace funzionamento.

Un punto cruciale sono spesso i patti parasociali, che trattandosi di aziende non quotate sono quasi sempre documenti riservati (spesso soggetti proprio a clausole di riservatezza). È dunque, non sempre è possibile, nei documenti pubblici quali lo Statuto, avere informazioni chiare e complete sul ruolo e sulle responsabilità ricoperte.

B) I boards delle SOE dovrebbero efficacemente svolgere le loro funzioni di definizione della strategia e supervisione della gestione, sulla base di ampi mandati e obiettivi fissati dal governo. Essi dovrebbero avere il potere di nominare e rimuovere il CEO. Dovrebbero impostare i livelli di remunerazione dei dirigenti.

226 _{OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition,}

OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en

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Una funzione chiave dovrebbe essere la nomina e la revoca dei CEO. Senza questa autorità è difficile per i Consigli delle aziende a partecipazione statale il pieno esercizio della loro funzione di controllo e assunzione delle responsabilità.

In alcuni casi, questo potrebbe essere fatto insieme o previa consultazione con l’assemblea degli azionisti.

Alcuni paesi si discostano da questa buona pratica e, nel caso di società interamente pubbliche, si permette allo Stato di nominare direttamente un amministratore delegato. Per garantire che l’integrità del board venga mantenuta, sarebbe buona pratica la consultazione del consiglio. In particolare per le grandi imprese statali che esercitano un'attività economica, l'uso di esperti indipendenti per gestire la procedura di selezione è considerata una buona pratica.

Molti governi hanno messo in atto limiti alla remunerazione dei dirigenti, graduata in base alle dimensioni delle imprese e al settore di funzionamento.

C) La composizione del consiglio dovrebbe consentire l'esercizio di un giudizio obiettivo e autonomo. Tutti i membri del consiglio, tra cui qualsiasi pubblico funzionario, dovrebbe essere nominato per titoli ed avere responsabilità legali equivalenti.

Dovrebbe essere chiaro che è loro dovere agire nel migliore interesse dell'impresa nel complesso. Non dovrebbero agire come singoli rappresentanti dei collegi elettorali che li hanno nominati. I consigli delle SOE dovrebbero essere protetti da interferenze politiche che potrebbero impedire di concentrarsi sul raggiungimento degli obiettivi concordati con il governo e l'ente proprietario.

E' buona norma tendere verso la diversità del board riguardo alla composizione in termini di genere, età, provenienza, esperienza professionale e sfondo educativo.

D) Gli amministratori indipendenti, dove previsti, devono essere privi di qualsiasi interesse materiale o rapporti con l'impresa, la sua gestione, altri

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principali azionisti e la proprietà che potrebbe compromettere il loro esercizio di giudizio obiettivo.

Alcuni paesi richiedono che alle aziende pubbliche si applicano le stesse regole per i consiglieri indipendenti che si applicano alle società quotate.

Essi devono avere adeguata competenza ed esperienza per migliorare l’efficacia del consiglio. Nelle società a partecipazione pubblica che esercitano attività economiche è opportuno che siano reclutati dal settore privato in quanto può contribuire a rendere il consiglio più business-oriented.

E) Dovrebbero essere previsti meccanismi atti ad evitare conflitti di interesse che impediscono ai membri del consiglio di svolgere oggettivamente le proprie funzioni e a limitare le interferenze politiche nel funzionamento del consiglio.

Nelle SOE che svolgono importanti obblighi di servizio pubblico la presenza politica può essere fatta per un certo controllo politico. Viceversa, in SOE impegnate in attività economiche senza obiettivi di politica pubblica è buona norma evitare che il consiglio sia rappresentato dai più alti livelli del potere politico. Questo non implica che altri funzionari pubblici non debbano essere al servizio nei consigli.

F) Il presidente dovrebbe assumersi la responsabilità per l'efficienza del consiglio, quando necessario in coordinamento con altri membri del consiglio, fungere di collegamento per le comunicazioni con l'ente pubblico di proprietà. Buona pratica richiede la separazione tra il Presidente e il CEO.

G) Se è prevista la rappresentanza dei lavoratori nel consiglio, dovrebbero essere sviluppati dei meccanismi per garantire che questa rappresentanza

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sia effettivamente esercitata e contribuisca al miglioramento delle abilità, delle informazioni e dell’indipendenza del consiglio.

Lo scopo della rappresentanza dei lavoratori nei consigli delle aziende di Stato è quello di rafforzare la responsabilità nei confronti dei dipendenti in quanto portatori di interessi e per facilitare la condivisione delle informazioni tra i dipendenti e il consiglio. La loro rappresentanza può contribuire ad arricchire la discussione consiliare e facilitare l’attuazione delle decisioni del consiglio all'interno dell'azienda.

H) I consigli delleSOE dovrebbero prendere in considerazione l'istituzione di comitati specializzati, composti da membri indipendenti e qualificati, per sostenere il board nelle sue funzioni, in particolare nel controllo, nella gestione del rischio e remunerazione. La creazione di comitati specializzati dovrebbe migliorare l'efficienza del consiglio e non dovrebbe sottrarlo della sue responsabilità.

I comitati che possono aggiungere valore al consiglio includono quelli nei settori di: revisione contabile, retribuzione, strategia, etica, rischio e degli appalti. E' essenziale che i comitati siano presieduti da un non-esecutivo e comprendono un numero sufficiente di membri indipendenti. La proporzione di membri indipendenti, così come il tipo di indipendenza richiesta (ad esempio dal management o dal proprietario principale) dipenderà dal tipo di comitato, dalla sensibilità della questione ai conflitti di interesse, dal settore della società.

I) Il consiglio dovrebbe, sotto la supervisione del Presidente, effettuare una valutazione annuale ben strutturata per valutare la propria prestazione ed efficienza.

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E 'anche uno strumento per individuare le necessarie competenze e profili dei membri del consiglio. E' un incentivo utile per i membri a dedicare tempo e sforzo sufficiente alle loro funzioni come membri del consiglio. La valutazione dovrebbe concentrarsi sulle prestazioni del consiglio come organo collegiale.

Si potrebbe anche includere l'efficacia e il contributo dei singoli membri del consiglio. Tuttavia, la valutazione dei singoli membri del consiglio dovrebbe non ostacolare la collegialità desiderata e necessaria del lavoro del consiglio.

La valutazione dovrebbe essere effettuata sotto la responsabilità del Presidente e in base all'evoluzione delle migliori pratiche. Una competenza esterna o indipendente dovrebbe essere richiesta, se necessario. La valutazione dovrebbe fornire un contributo alla revisione di questioni come le dimensioni del board, la composizione e remunerazione dei membri. Le valutazioni potrebbero anche essere strumentali allo sviluppo di programmi di formazione efficaci per i membri nuovi ed esistenti. Inoltre nell'effettuare la valutazione, il consiglio potrebbe chiedere il parere di esperti esterni e indipendenti, nonché della proprietà.

2.5 La “Riforma Madia” della Pubblica Amministrazione – Le società