Un modello alternativo ad un assetto proprietario totalmente pubblico o totalmente privato è quello della società mista. Tale modello è previsto dall’ordinamento comunitario in materia di affidamento delle concessioni nei servizi pubblici a rilevanza economica in quanto permette all’ente pubblico di
131 Oelmanne M., Water service provision as a natural monopoly, Intereconomics: review of European
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selezionare un partner industriale privato, mantenendo una quota (tipicamente di controllo) sul gestore del servizio132.
La costituzione di una società a capitale misto rientra nell’ambito del cosiddetto partenariato pubblico-privato istituzionalizzato (PPP), inteso come cooperazione tra partner pubblici e privati, per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica o di un servizio pubblico. In linea generale, nei PPP l’apporto privato consiste nell’apporto di know-how industriale e dei capitali necessari133.
Il ritorno in auge della partnership pubblico-privata negli ultimi anni è stato sostenuto dalle difficoltà finanziarie attraversate dalle finanze pubbliche degli Stati nel rispondere al fabbisogno di risorse da destinare agli investimenti infrastrutturali134.
La società mista si presenta come un ibrido rispetto ai due assetti speculari del pubblico e del privato. Un modello che, indipendentemente dalla compartecipazione societaria, si mostra capace di combinare l’area della socialità o all’opposto dell’economicità, tradizionalmente opposte (pubblico vs privato), e di indirizzare le scelte strategiche in funzione del contesto sociale, delle esigenze del territorio e delle imposizioni legislative135.
La ricerca del socio (o dei soci) da parte del soggetto pubblico deve avvenire attraverso procedure ad evidenza pubblica, con le quali stabilire requisiti, durata, diritti, oggetto dell’attività, nonché la quota del capitale sociale da attribuire al partner privato; la gara è tipicamente “a doppio oggetto”, laddove alla qualifica di socio privato si associa anche quella di individuare il partner industriale della società affidataria del servizio pubblico a rilevanza economica.
I vantaggi che l’utilizzo dello strumento della società mista può offrire, rispetto ad un assetto totalmente pubblico o privato, sono136:
132 Antoniazzi S., Le società miste di gestione di servizi pubblici locali e la diffusione di un modello
europeo, reperibile al sito http://ilmerito.org/pubblica-amministrazione/8-nel-merito/321-le-societa-miste- di-gestione-di-servizi-pubblici-locali-e-la-diffusione-di-un-modello-europeo-di-sandra-antoniazzi
133 Cerrina Feroni G., Il partenariato pubblico-privato. Modelli e strumenti, Giappichelli, 2011.
134 Lo Storto, C. (2013). Are Public-Private Partnerships a Source of Greater Efficiency in Water Supply?
Results of a Non-Parametric Performance Analysis Relating to the Italian Industry. Water, 5(4), 2058-2079.
135 Per questa soluzione v. G. Piperata, La trasformazione delle società a partecipazione pubblica. Dalla
società in house alla società a partecipazione mista, in M. Dugato, F. Mastragostino (a cura
di), Partecipazioni, beni e servizi pubblici tra dismissioni e gestione, cit., 151 ss.
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- il minore impegno economico-finanziario dell’ente pubblico nell’erogazione di un servizio (o eventualmente nella realizzazione e gestione di un’opera pubblica), in virtù dell’apporto dei soci privati;
- un livello di controllo significativo sulla gestione da parte del partner pubblico, attraverso la propria presenza sia nel capitale sociale sia negli organi decisionali della società;
- l’apporto da parte del socio privato del know-how industriale;
- una maggiore flessibilità gestionale rispetto all’attività dell’operatore pubblico.
Dal punto di vista del socio privato la società mista è uno strumento in grado di contenere il rischio di ritardi negli adempimenti da parte dell’amministrazione pubblica e di fornire una maggiore responsabilizzazione degli enti territoriali sull’adeguamento delle tariffe. A fronte di questi aspetti positivi vi sono anche alcuni limiti:
- la difficoltà a compenetrare le finalità pubbliche con le logiche privatistiche tipiche di una società privata; la società mista assomma in sé la contraddizione tra le finalità di un soggetto orientato alla massimizzazione del profitto e l’impronta sociale di cui è tipicamente portatore il socio pubblico;
- la necessità da parte del pubblico di rispettare la libertà di azione della società mista, evitando interferenze nella gestione societaria.
Alcuni studi sul partenariato pubblico-privato hanno sottolineato le difficoltà con cui tale modello riesce a rispondere ai limiti di un assetto pubblico o privato, e come non necessariamente esso conduca ad un miglioramento dell’efficienza economica137.
Alcuni autori138ritengono che il sistema di proprietà più efficace sia quello che
garantisce il minimo dispendio di risorse (costi). In particolare un’indagine dell’Irpet139 ha mostrato che le società aventi forma di partenariato pubblico
137Hall D., Why public-private partnerships don’t work – The many advantages of the public alternative,
Public Service International, (2014).
138Hansmann H. , “Ownership of the firm”, Journal of Law, Economics and Organization, n.4, 1988. 139 Irpet, Un’analisi di Banchmarking della gestione dei rifiuti e dei servizi idrici in Toscana, Irpet, Firenze,
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privato hanno ridotto sensibilmente i loro costi, a differenza delle gestioni in house, i cui costi sono rimasti costanti o addirittura aumentati.
Nonostante ciò altri studi140 mostrano che molte gestioni in house hanno
intrapreso percorsi di modernizzazione dimostrando non solo la capacità tecnico- operativa ma anche la capacità di rapportarsi al mercato finanziario mantenendo un buon equilibrio. Le stesse però presentano contratti di servizio lacunosi e imprecisi, hanno dimensioni operative insufficienti, una eccessiva ingerenza politica nella gestione.
La letteratura internazionale in materia di azionariato delle water utilities offre un ampio numero di studi che ne hanno analizzato le dinamiche; alcuni141 analizzando, tramite un metodo di analisi statistica, un data set di utilities dell’acqua in America hanno verificato come non vi sia influenza da parte dell’azionariato sia pubblico che misto-privato sull’efficienza aziendale; a questi risultati sono giunti anche ulteriori studiosi, mentre solo pochi studi hanno verificato l’influenza positiva sull’efficienza aziendale da parte di uno specifico tipo di azionariato; per es. alcuni di loro142hanno dimostrato come l’azionariato
pubblico influenzi l’efficienza aziendale. Un recente lavoro143 ha raggruppato i
risultati di molti studi di settore in materia di water utilities; dall’analisi della variabile azionariato (public vs private) si evince come 18 studi hanno concluso che le aziende private sono più efficienti di quelle pubbliche, 12 hanno invece trovato che sono più le pubbliche, mentre 17 studi non hanno portato a risultati significativi evidenziando ancor più la mancanza di una visione univoca sul tema. Il panorama italiano dell’acqua è caratterizzato in questo senso da un ampio dibattito politico sul tema che vede, da una parte i sostenitori della privatizzazione dei servizi idrici secondo cui una gestione privata migliorerebbe la qualità dell’acqua e l’efficienza aziendale, mentre dall’altra ci sono i sostenitori per una
140 Massarutto A., Linares E., “La difficile apertura al mercato dei servizi idrici: il caso dell’Acquedotto
Pugliese”, Economia politica industriale, N.2, 2006.
141 WALLSTEN, S. and KOSER, K., Public or private drinking water? The effects of ownership and
benchmark competition on US water system regulatory compliance and household water expenditures,
Working Paper 05- 05, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, Washington, DC, March 2005.
142 SHIH J., HARRINGTON, W., PIZER, W. and GILLINGTON, K. , Economies of scale in community
water systems, Journal of American Water Works Association, Vol. 98, pp. 100-8, 2006.
143 BERG S., MARQUES R., Quantitative studies of water and sanitation utilities: a benchmarking
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gestione pubblica secondo cui l’acqua è un bene comune ed in quanto tale non può essere mercificato. Alcuni studiosi hanno provato ad analizzare la questione riguardante il panorama italiano144 ed hanno evidenziato come le imprese di
proprietà pubblica siano quelle più efficienti, dove si applicano le tariffe per metro cubo più basse e dove si realizzano più investimenti rispetto alle imprese di proprietà mista-privata le quali però risultano le più redditizie145.
In un altro studio146 è emerso che, dove ci sono privati, gli indici di economicità sono più elevati, le tariffe sono più alte, ma il rischio finanziario è maggiore. Inoltre, al contrario rispetto a quanto ci si aspetterebbe, si ha una minore efficienza e minori investimenti pro-capite. Quello che sembra emergere inoltre, è che la presenza del privato migliora la produttività del lavoro e che quindi le imprese a capitale misto e quelle a totale capitale privato sono più efficienti nell’utilizzo della forza lavoro. Emerge infatti che la presenza di azionisti pubblici, sebbene diano una maggiore garanzia del capitale, riduce la produttività del lavoro.
1.5 L’importanza della regolazione economica del settore e degli strumenti