Literature review

Le Università pubbliche sono organizzazioni caratterizzate da una pro-fonda complessità riconducibile sia a variabili definitorie del contesto istitu-zionale di riferimento, sia alla specificità degli atti che modellano strutture e meccanismi organizzativi (Mussari et al., 2015). Sono organizzazioni che in-fluenzano lo sviluppo, non solo culturale ma, sempre più, anche quello eco-nomico e sociale dei territori (Henkel, 2005). L’Università è un sistema aperto che stabilisce relazioni con l’ambiente (Dal Molin et al., 2017; Rebora e Turri, 2009). Tali rapporti, in termini di vincoli e di opportunità, devono essere considerati in sede di pianificazione in un’ottica di creazione di valore pubblico (Deidda Gagliardo, 2015). L’Università è chiamata a rispondere a diversi portatori di interesse (Ricci, 2016), a stabilire partnership e ad essere valutata da soggetti interni ed esterni (Mazza et al., 2006)³.

Nel sistema universitario si assiste ad una aumentata competitività (Aga-sisti e Haelermans, 2016), tra Atenei ma anche tra strutture e tra accademici, che non sempre porta all’uso ottimale delle scarse risorse disponibili (Sousa et al., 2010; Kallio et al., 2016). Gli studenti scelgono l’Ateneo dove conti-nuare gli studi partendo dalla qualità percepita ma anche comparando, su specifici indici e metriche, le diverse Università (Chapleo, 2010; Barra et al., 2018). Le Università, sia a livello nazionale che internazionale, come richia-mato da diversi studi (Aarrevaara et al., 2009; Boitier e Riviere, 2013; Eng-wall, 2007; Krejsler, 2006; Naude e Ivy, 1999), nel corso del tempo hanno vissuto una profonda evoluzione, spesso sotto la spinta di riforme volute dai singoli Stati. Nel nuovo contesto lo Stato finanziatore chiede servizi di qua-lità fissando specifici obiettivi di cui ne misura e valuta il raggiungimento e, su queste basi, eroga i fondi (Patterson, 2001). Gli studi aziendali hanno da sempre attenzionato nell’ambito del sistema di pianificazione, programma-zione e controllo il tema della qualità e della performance (Cantele et al., 2012; Nardo et al., 2019) oggi meglio identificato come sostenibilità (Moggi, 2019) o creazione di valore pubblico (Del Bene, 2008). È riconosciuto che la creazione di valore passa, negli enti pubblici, attraverso la definizione di obiettivi coerenti con la funzione istituzionale e con le aspettative dei citta-dini utenti (Deidda Gagliardo, 2015). In contesti complessi come nelle Uni-versità l’agire deve essere basato, indubbiamente, su una adeguata pianifica-zione capace di definire obiettivi strategici da attuare con specifiche azioni.

3 A livello europeo vi è un consorzio delle agenzie di valutazione delle Università, ERIEC- European Research Infrastructure Evaluation Consortium, istituito nel 2019 e vi partecipano:

Anvur, QANU (Paesi Bassi), Evalang (Germania), HCE’RES (Francia) e AEI (Spagna).

La pianificazione strategica di Ateneo, tenuto conto anche dell’autonomia dei Dipartimenti, è il risultato di una fase (top-down o bottom up) di defini-zione di obiettivi, azioni, indicatori e target. Gli obiettivi strategici dei dipar-timenti sono definiti tenuto conto delle strategie e della mission di Ateneo che per le Università si sostanzia in didattica, ricerca e, più di recente, TM (Perulli et al., 2018). Gli obiettivi gestionali sono espressione di specifici li-velli di efficienza e qualità dei servizi, alimentano il raggiungimento degli obiettivi strategici (Bronzetti et al., 2012). La qualità, infatti, nella logica della pianificazione, programmazione e controllo è definibile come il grado di vicinanza tra obiettivi prestabiliti e risultati ottenuti. Alla programmazione segue la misurazione e la successiva fase della valutazione in cui si tiene conto dei fattori (esterni e interni) che influenzano i risultati dell’Ateneo, in-dipendentemente dalle responsabilità di ciascuna struttura e soggetto su spe-cifici obiettivi (Allini et al., 2017)⁴. Tale prescrizione dovrebbe favorire, se-condo la ratio dello Stato finanziatore, una attenzione al raggiungimento dei parametri qualitativi prefissati in sede di programmazione, che potrebbe co-munque non corrispondere ad una effettiva efficacia dell’azione degli Atenei e ad una maggiore qualità dei servizi erogati (Kallio et al., 2016). Ci sono a tal riguardo Studi internazionali che mostrano un evidente fallimento nel set-tore dell’istruzione di tali meccanismi (Hillman, et al., 2014; Sousa et al., 2010; Arnaboldi e Schiavone, 2017). L’attenzione alla performance nelle pubbliche amministrazioni si è accentuata dagli anni Ottanta del secolo scorso, a seguito di una serie di riforme nei Paesi OECD (Organisation for economic cooperation and development) che hanno introdotto sistemi for-malizzati di pianificazione, misurazione e valutazione della performance (Sterck e Scheers, 2006). A tal fine sono stati previsti sistemi incentrati sull’output e sull’efficienza con focus anche sugli outcome, sull’efficacia e sulla qualità percepita degli utenti (Cepiku, 2018). In questa logica il sistema di pianificazione e programmazione diviene centrale per evitare la logica di mera conformità amministrativa (Van Dooren e Hoffmann, 2018) e per inte-grare le informazioni sugli impatti e sugli outcome con le decisioni sull’al-locazione delle risorse in una logica di performance based (Bouckaet e

4 Misurare e valutare assumono due significati diversi pur essendo fasi del medesimo pro-cesso. Come affermano Deidda Gagliardo e Gobbo (2019, p. 157) «senza una buona misura-zione non è possibile una buona valutamisura-zione», la misuramisura-zione precede la valutamisura-zione e la qua-lità della prima influenza la seconda. Le linee guida n. 2/2017 della Funzione Pubblica, pre-cisano che nella fase della misurazione si quantifica il risultato o la performance tramite indi-catori mentre nella fase della valutazione si analizzano e si interpretano i risultati misurati e gli eventuali scostamenti rispetto a obiettivi e target fissati in fase di pianificazione e program-mazione il tutto cercando di comprendere i fattori di contesto endogeni e esogeni che possono aver influito sull’allineamento o sullo scostamento e si formula un giudizio finale.

Halligan, 2008). Alcuni studi valutano il Performance Management basato sulle risultanze economico-finanziarie non adatto ai contesti universitari (Bianchi, 2012). Il sistema universitario pubblico, che ha visto una generale riduzione delle risorse accompagnata da un aumento della competitività, non può essere governato da una programmazione eccessivamente razionale poi-ché si rischia di non cogliere le relazioni causali – spesso di tipo non lineare – tra le variabili che lo regolano e che hanno condotto all’ottenimento dei risultati. I tradizionali sistemi di performance management rischiano di for-nire una analisi statica poco orientata alle strategie e appiattita sulla defini-zione e valutadefini-zione degli obiettivi individuali il cui raggiungimento è colle-gato a specifici incentivi (Nardo, 2019). In contesti dinamici il governo delle organizzazioni pubbliche dovrebbe basarsi sulla definizione e il monitorag-gio costante e tempestivo di strategie sostenibili (in termini economici, am-bientali e sociali). Le diverse teorie dei processi decisionali convergono sulla posizione rispetto alla quale, in aziende complesse come le Università statali, non esistono processi decisionali perfettamente razionali (Brunetti, 1989).

Non esiste la possibilità che un’organizzazione sia in grado di esaminare tutte le ipotesi decisionali disponibili, di valutare perfettamente costi e benefici e di decidere razionalmente (Borgonovi et al., 2009, p. 104). Nelle Università di certe dimensioni c’è inoltre la problematica del coordinamento con i Di-partimenti (Capano et al., 2017). I DiDi-partimenti sono le strutture centrali per la realizzazione delle attività istituzionali (strategiche) proprie degli Atenei:

didattica, ricerca e TM. Se per un verso la legge n. 240/2010 con il bilancio unico e la centralizzazione della gestione contabile ha voluto valorizzare l’unitarietà per garantire anche una maggiore efficacia dell’utilizzo delle ri-sorse, per l’altro ha ribadito l’autonomia gestionale dei Dipartimenti come fattore di spinta e responsabilizzazione progettuale verso l’ottenimento di migliori risultati. L’equilibrio dinamico fra l’obiettivo dell’unità e quello dell’autonomia può essere realizzato attraverso la considerazione della per-formance dipartimentale partendo da un utilizzo evoluto dello strumento del budget (Dal Molin et al., 2017). L’inadeguatezza del processo di program-mazione (Ofori e Atiogbe, 2012), l’assenza di coerenza tra i diversi docu-menti, strumenti e livelli di pianificazione (Esposito et al., 2013), il mancato rispetto dei tempi e delle fasi del processo è condizione ostativa del raggiun-gimento degli obiettivi di didattica, ricerca e TM (Angiola et al., 2018). Le qualità, dei servizi resi e quella percepita dagli utenti (Allini et al. 2017), deve essere pianificata e programmata, monitorata e valutata (Cugini et al., 2011; Rubino et al., 2017) e il processo decisionale deve spostare l’atten-zione dagli input ai risultati attesi dalla comunità. Si passa dalla ridul’atten-zione dei costi alla qualità dei servizi (Barnabè e Riccaboni, 2007; Paris, 2003),

dalla gestione delle risorse tangibili all’attenzione per gli “intangibili” (Ma-nes Rossi et al. 2018; Siboni et al., 2013). La pianificazione delle attività orientata alla qualità dei servizi deve raggiungere, in termini di assegnazione delle risorse, anche i Dipartimenti che svolgono specifiche funzioni di ri-cerca, TM, didattica ed erogano una miriade di servizi agli studenti a seconda della dimensione dell’Ateneo (Francesconi e Guarini, 2017).

3.4. La ricerca

Obiettivo della ricerca è l’individuazione delle caratteristiche di un si-stema unico per la qualità rispetto agli attuali previsti dal legislatore italiano.

Le domande di ricerca sono:

 vi sono delle criticità nel sistema per la qualità previsto dal legislatore per gli Atenei?

 le Università, valutate positivamente dalla Cev, nell’attuazione delle previsioni normative come si sono regolamentate?

 possono essere tracciate delle caratteristiche di un sistema unico tale da ridurre eventuali sovrapposizioni dei sistemi vigenti?

3.4.1. La scelta dei casi

L’analisi è stata svolta sulle Università statali valutate positivamente dalla Cev alla data del 27 novembre 2019 (escluse le telematiche) e nello specifico solo su quelle che hanno ottenuto una valutazione positiva (A e B). Tra le 47 sedi ad oggi accreditate 2 hanno ricevuto il giudizio “A” e 14 “B” come rap-presentato nella tabella 2.

3.4.2. Approccio metodologico

Per rispondere alle domande di ricerca è stato utilizzato un approccio qua-litativo attraverso lo studio di casi multipli. Per Baxter e Jack (2008) la mul-tiple-case study research fornisce strumenti per studiare fenomeni complessi in specifici contesti. Questo metodo consente al ricercatore di esplorare le differenze all’interno di un caso singolo e tra i diversi casi presi in esame.

Rispetto ad una teoria o a delle variabili i risultati tra i casi scelti sono con-frontati per evidenziare situazioni simili o contrastanti. La ricerca non ha il fine di generalizzare le risultanze che emergono dall’analisi, ma di spiegare

come negli Atenei oggetto di analisi si sia attuata la programmazione, misu-razione e valutazione della qualità con lo scopo di evidenziare buone pratiche e tracciare un processo unico per garantire la qualità. Per lo studio dei casi si è fatto ricorso all’analisi documentale rinvenibile sui siti istituzionali delle Università⁵ triangolando (Yin e Pinnelli, 2005) le informazioni con le osser-vazioni e i risultati della valutazione dei rapporti della Cev. I casi sono stati analizzati seguendo gli stessi oggetti di osservazione usati per la normativa (soggetti, documenti e processo). Nelle Università è stato esaminato l’ade-guamento normativo e nello specifico le misure adottate per superare le even-tuali criticità legislative percepite.

Tab. 2 – Atenei statali con accreditamento periodico “positivo”

N. Sede Livello Esito

1 Università degli Studi di BOLOGNA B

2 Università degli Studi di CAGLIARI B

3 Università degli Studi di CAMERINO B

4 Università degli Studi di FERRARA B

5 Università degli Studi di MACERATA B

6 Università Politecnica delle MARCHE B

7 Università degli Studi di SALERNO B

8 Università degli Studi di TORINO B

9 Politecnico di TORINO B

10 Università degli Studi di TRENTO A

11 Università degli Studi di TRIESTE A

12 Università degli Studi della TUSCIA B

13 Università degli Studi di UDINE B

14 Università “Ca’ Foscari” VENEZIA B

15 Università IUAV di VENEZIA B

16 Università degli Studi di VERONA B

Fonte: dati Anvur al 27 novembre 2019

5 In Italia vi è l’obbligo di pubblicare gli atti del ciclo delle performance e di Ava.