La misurazione e valutazione delle performance nelle Univer- Univer-sità italiane e i suoi riflessi sulla accountability

Il tema della misurazione e valutazione delle performance nel settore pub-blico e nelle relative Università ha trovato ampia disamina in letteratura, a seguito dell’introduzione dei principi e delle logiche del New Public Mana-gement (Hood, 1991; 1995, Lapsley, 2008). Ciò ha portato a sensibili modi-fiche nella gestione del settore pubblico, sostanzialmente, tramite l’inseri-mento di meccanismi competitivi di mercato (o quasi mercato) tra le aziende pubbliche e l’adozione di approcci gestionali, principi e tecniche tipicamente utilizzate nel settore privato (Groot e Budding, 2008; Hood, 1995; Pollitt, 2002; Walker et al., 2011).

In particolare, l’introduzione di sistemi di misurazione delle performance (Performance Measurement – PM) nel settore pubblico hanno consentito, da un lato di poter misurare e valutare, in maniera differenziata, l’efficienza e l’efficacia dell’azione pubblica (Kroll, 2013; Behn, 2003; Moynihan e Pan-dey, 2010), e dall’altro di rendere, così facendo, le aziende pubbliche mag-giormente responsabili nell’uso delle risorse pubbliche verso i cittadini (Hol-zer e Halachmi, 1996), di assicurarne il controllo sociale (Farneti, 1995), la relativa partecipazione democratica (Halachmi e Holzer, 2010; Julnes e Hol-zer, 2001) e di rafforzare la complessiva accountability (interna ed esterna).

Riguardo all’adozione di sistemi di PM all’interno del sistema universi-tario, anche in tal caso, numerosi sono stati i contributi sul tema, con parti-colare riferimento allo sviluppo adeguato di tali sistemi (Modell, 2003); alla misura delle varie categorie di output e di come questa esigenza di misura-zione delle performance sia strettamente legata all’enfasi posta sui principi di efficienza ed efficacia e dalle relative pressioni finanziarie dei governi (Higgins, 1989) e/o derivante da pressioni esterne di tipo istituzionale (Henk e Scapens, 2009); sulle possibili ambiguità nell’uso di indicatori di perfor-mance di tipo qualitativo usati in pratica in ottica quantitativa (Kallio et al., 2017); sugli effetti e le implicazioni di una gestione by-results sulla motiva-zione dei dipendenti e di come questa possa essere in conflitto con la

me-desima e con le caratteristiche delle attività complessivamente svolte (Kallio e Kallio, 2014); al livello di maturità raggiunto nell’utilizzo di tali sistemi all’interno delle Università (Alach, 2017).

I sistemi di performance management (PMS), fondati sulla verifica della capacità delle strategie implementate di realizzare le relative intenzioni e desi-derata (Broadbent e Laughlin, 2009), sono un meccanismo fondamentale per la realizzazione di condizioni di accountability.

Sul tema dell’accountability, in letteratura, fermo restando i legami esi-stenti con i sistemi di PM e sulla loro importanza, il problema ancora da risolvere riguarda la sua definizione (Sinclair, 1995) così come la sua natura che risulta alquanto mutevole all’interno del settore pubblico (Romsek e Dubnik, 1987; Day e Klein, 1987; O’Laughlin, 1990). Tra le varie definizioni emerse in letteratura tutte si riconducono, in modo differenziato, alla spiega-zione o giustificaspiega-zione della propria condotta o aspiega-zione pubblica nei confronti dei vari stakeholders (Broadbent e Laughlin, 2009; Ferreira e Otley, 2009;

Merchant e Otley, 2007; Robert e Scapens, 1985). Diverse sono state inoltre, in letteratura, le classificazioni in tema di accountability. In particolare, Bo-vens (2007) descrive diversi tipi di accountability in funzione di dati criteri, es. sulla base della tipologia di forum (political, legal, admnistrative, profes-sional e social), soggetti (corporate, hierarchical, collective, individual), condotta (financial, procedural, product), obbligazioni (vertical, diagonal, horizontal) e Sinclair (1995) che, nel richiamare il fatto che tale concetto è soggettivamente costruito e cambia con il contesto di riferimento, identifica cinque forme di accountability (political, public, managerial, professional e personal).

Riguardo ai nostri fini importante è anche la distinzione tra accountability esterna ed interna. Per external accountability nelle Università si intende la verifica che le medesime in riferimento ai loro principali stakeholders (stu-denti, imprese, gruppi di interesse, e società nel suo complesso) stiano usando le proprie risorse pubbliche onestamente e responsabilmente e che soddisfino le loro legittime aspettative; internal accountability si riferisce, invece, alla re-sponsabilità reciproca di coloro che si trovano al suo interno, su come le di-verse parti dell’organizzazione stanno svolgendo le varie attività facenti parte della loro missione (es. Dipartimenti), quanto bene la stanno eseguendo, se stanno apprendendo come e dove migliorare, e cosa stanno facendo per appor-tare tali miglioramenti interni (Trow, 1996).

Una delle caratteristiche del new accountability movement (McLendon et al., 2006) nell’istruzione superiore è, come affermato, proprio la richiesta agli Atenei di raggiungere e rendicontare adeguati livelli di performance in termini di output e outcome, oltre che di impiego degli input, da cui la

necessità da parte degli stessi di adottare acconci sistemi di valutazione e di performance measurement and management (Barnabè e Riccaboni, 2007;

Frølich, 2011). I meccanismi di accountability che ne sono derivati hanno assunto modelli differenziati tra loro, legati o meno alla fase di allocazione delle risorse alle Università: sistemi di Performance Funding, di Perfor-mance Budgeting e di PerforPerfor-mance Reporting (Burke e Minassians, 2002).

Solo il primo modello collega direttamente e in modo stretto le risorse asse-gnate alle performance raggiunte (ad esempio attraverso formule e in modo automatico), mentre nel secondo caso il legame è più debole (le performance raggiunte dalle Università sono eventualmente valutate durante le fasi di budgeting per allocare fondi aggiuntivi). Il terzo sistema si basa in modo an-cora più forte sulla rendicontazione degli output e degli outcome raggiunti, ampliandone la portata, ma senza alcun legame con l’allocazione delle ri-sorse finanziarie.

Le modalità concrete di disegno e implementazione di questi meccanismi di accountability sono state differenti nel tempo (all’interno dello stesso Stato) e nello spazio (tra Stati diversi). Tra queste modalità un ruolo di rilievo hanno assunto i sistemi di finanziamento legati alla performance di ricerca (PRFSs), che, nella accezione di Hicks (2012), sono sistemi di finanziamento nazionali basati sulla valutazione ex post della qualità degli output di ricerca.

Questi meccanismi si sono sviluppati parallelamente ai sistemi di valuta-zione della qualità (e impatto) della ricerca condividendone l’impianto di ap-prezzamento degli output conseguiti, attraverso l’utilizzo di indicatori (ad esempio numero di articoli e citazioni), o sistemi di peer review e peer review basata sulle metriche. Proprio il collegamento tra i risultati della valutazione e l’allocazione delle risorse è in linea con la maggiore accountability chiesta alle Università, anche se l’effetto finale dell’implementazione è influenzata da come le Università distribuiscono le risorse al loro interno (Hicks, 2012), al fine di promuovere l’accountability interna. Sempre di più, in effetti, si stanno diffondendo nelle Università meccanismi di accountability interna basati su sistemi di misurazione formalizzati e quantitativi (Parker, 2013).

L’applicazione dei PRFSs ha prodotto una serie di effetti positivi, ampia-mente documentati in letteratura (es., Otley, 2010; Rebora e Turri, 2013), che possono sintetizzarsi in una maggiore qualità della ricerca, accountability e trasparenza del sistema universitario.

Al contempo, però, gli studiosi hanno mosso una serie di critiche a tali meccanismi, che produrrebbero delle conseguenze inattese che ne limitereb-bero i benefici dell’implementazione. Innanzitutto, seppure la diffusione di PRFSs promuoverebbe un livello di diversità tra le istituzioni universitarie tale da consentire ai singoli Stati di affrontare le nuove sfide globali, rilevanti

sarebbero la perdita di autonomia da parte delle istituzioni e l’impatto a li-vello dei singoli accademici, anche in termini di status professionale (Sörlin, 2007; Hicks, 2012). Più in generale, i sistemi di performance management nelle Università potrebbero avere effetti negativi sulla creatività nella didat-tica, oltre che nella stessa ricerca e limitare la capacità di contributo delle istituzioni universitarie alla società nel suo complesso (Ter Bogt e Scapens, 2012), anche se i risultati delle ricerche non sono univoci (cfr. Sörlin, 2007;

Cadez et al., 2017).

Seppure inoltre, ai fini dell’accountability del sistema, vi sarebbe un cre-scente consenso sulla necessità della valutazione della ricerca (e del relativo collegamento con i meccanismi di finanziamento) attraverso le ormai conso-lidate metodologie valutative, questo consenso non è in realtà scevro da la-tenti tensioni che in futuro andranno opportunamente gestite né è stata ri-solta, sinora, l’inerente ambiguità del concetto stesso di accountability, che, all’atto pratico determina diversi problemi (Oancea, 2019).

Allo stato attuale, quindi, non si può trarre un bilancio definitivo sugli effetti dell’utilizzo di sistemi di performance, e in particolare dei PRFS, per la responsabilizzazione delle istituzioni e dei ricercatori, che risolva il trade-off emerso tra esigenze di accountability (interna ed esterna) delle Università e il contenimento delle conseguenze inattese.

Il caso italiano, in tale contesto di diffusione internazionale di metodolo-gie valutative (Oancea, 2019) e di PRFS, assume un particolare rilievo, dato che costituisce uno degli esperimenti di congiunta applicazione delle due di-mensioni: valutazione della performance e finanziamento.

5.3. Il modello di valutazione della ricerca in Italia (VQR). Alcune