precedente, venne approvato (su proposta del Presidente della Sezione Terracini) in termini assolutamente favorevoli al momento collegiale: «Il Primo Ministro assicura l‟attuazione della politica generale del Governo, e mantiene l‟unità di indirizzo politico di tutti i ministri, e a questo scopo ha facoltà di promuovere l‟attività dei ministri e di coordinarla individualmente, e in Consiglio dei ministri, risolvendo i conflitti di competenza che sorgano tra di essi».
Una ripresa dell‟orientamento monocratico si ebbe, tuttavia, nel Comitato dei diciotto grazie al decisivo ruolo rivestito al suo interno dall‟on. Tosato il quale, indirizzandone i lavori ben al di là dei compiti di mera redazione, riuscì ad ottenere un ridimensionamento dell‟istanza collegiale tale da ripristinare – in una certa misura – la scelta iniziale dello speciale comitato redigente della II Sottocommissione: «Il Primo Ministro dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l‟unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i dicasteri, promuovendo e coordinando l‟attività dei ministri. I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e personalmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all‟ordinamento della presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni, e l‟organizzazione dei ministeri» (art. 89 del progetto di costituzione)287.
1.4.2. La discussione e l’approvazione finale dell’art. 86 (attuale art. 92 Cost.)
Il Presidente della «Commissione dei 75» (l‟on. Meuccio Ruini) presentò il progetto di costituzione alla presidenza dell‟Assemblea costituente in data 31 gennaio 1947, accompagnandolo con un‟ampia relazione nella quale, dopo aver precisato che «mai come oggi, dopo il dissolvimento politico e sociale che si va faticosamente ricomponendo, il Paese ha sentito la necessità di governi forti e vitali» e che «questa necessità non contrasta con i principi della democrazia», affermò che «per dare unità e stabilità al Governo» il progetto faceva «del Presidente del Consiglio dei ministri non più un primus inter pares, ma un capo, per dirigere e coordinare l‟attività di tutti i ministri»288.
La discussione sul Titolo III del progetto di costituzione (riguardante il Governo della Repubblica) si svolse nelle sedute del 23, 24 e 25 ottobre 1947 e, fin dall‟esame di una disposizione apparentemente innocua ma, in realtà, densa di significati come l‟art. 86 («Il Governo della Repubblica è composto del Primo Ministro, Presidente del Consiglio, e dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e, su proposta di questo, i
287 P. Ciarlo, Il Consiglio dei Ministri (art. 95), in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione (artt. 92-96), Bologna, 1994, p. 351 s.
288 I precedenti storici della Costituzione, op. cit., p. 157.
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ministri») fu subito battaglia tra i fautori del principio monocratico e quelli, invece, favorevoli al principio della collegialità289.
Nella seduta pomeridiana del 23 ottobre 1947 i costituenti di estrazione comunista (onn. La Rocca, Grieco ed altri) presentarono un emendamento sostitutivo dell‟intero art. 86 («Il Governo della Repubblica è costituito dal Consiglio dei ministri. I ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica») nel quale si ometteva qualsiasi riferimento al Presidente del Consiglio, al dichiarato scopo non di sopprimerne la figura, ma di impedire che nel gabinetto venisse a costituirsi «una funzione staccata, preminente, avulsa e del tutto indipendente dal ministero: quella del suo Presidente»290.
Si doveva evitare, più in dettaglio, di riconoscere al Presidente del Consiglio il diritto di considerarsi il rappresentante unico di tutto il Governo, responsabile rispetto al Capo dello Stato e rispetto alle Camere ed in grado di provocare automaticamente, con le proprie dimissioni, quelle dell‟intero Governo.
A tal fine si proponeva, dunque, di dare rilievo costituzionale al solo atto di nomina di tutto il Governo, così da condizionare sempre la volontà del Presidente del Consiglio – concepito come un primus inter pares – al voto di tutto l‟organo collegiale da lui presieduto291.
Un simile emendamento, tuttavia, non poteva che incontrare la decisa opposizione della Democrazia cristiana, dal momento che:
il suo accoglimento avrebbe fatto del Governo dello Stato un organo costretto ad agire sempre collegialmente, privando così i ministri – uti singuli – del rango di organi costituzionali;
il suo accoglimento avrebbe comportato «il ritorno a posizioni antiche, superate, caratteristiche dei primi ordinamenti costituzionali, quando tutti i ministri erano nella stessa posizione di fronte al Capo dello Stato, ed il Capo dello Stato nominava indistintamente, uno per uno, i singoli ministri, ponendoli tutti, però, sullo stesso piano».
L‟Assemblea costituente respinse, comunque, a larga maggioranza l‟emendamento dell‟on. La Rocca (258 voti contrari contro 90 favorevoli), mentre trovarono accoglimento le proposte rispettivamente presentate dall‟on. Colitto (aggiungere al primo comma, dopo le parole
289 A. Ruggeri, Il Consiglio dei Ministri, op. cit., p. 116.
290 Cfr. l‟intervento dell‟on. La Rocca nella seduta pomeridiana del 23 ottobre 1947, in Camera dei Deputati, La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, IV, Roma, 1970, p. 3502 s.
291 Cfr. l‟intervento dell‟on. Laconi nella seduta pomeridiana del 23 ottobre 1947, ivi, p. 3505 s.
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«Presidente del Consiglio», l‟inciso «del Consiglio dei ministri») e dall‟on. Costa (mutare la denominazione di «Primo Ministro» in quella di «Presidente del Consiglio»)292.
L‟art. 86 del progetto di costituzione venne, infine, approvato (dopo l‟ulteriore coordinamento finale ad opera del Comitato di redazione) nella seguente formulazione:
«Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri» (attuale art. 92 Cost.).
1.4.3. La discussione e l’approvazione finale dell’art. 89 (attuale art. 95 Cost.)
Lo scontro politico si riaccese – nella seduta pomeridiana del 24 ottobre 1947 – in occasione dell‟esame dell‟art. 89 del progetto di costituzione concernente le attribuzioni del Presidente del Consiglio, la sua responsabilità e quella dei ministri nonché l‟ordinamento della presidenza del Consiglio e dei ministeri.
Dopo la secca sconfitta subita in precedenza dall‟emendamento La Rocca, i costituenti di estrazione comunista si limitarono ad attaccare il principio della direzione della politica generale del Governo da parte del Primo Ministro, proponendo un emendamento (onn. La Rocca, Grieco ed altri) sostitutivo del primo periodo del primo comma nei seguenti termini: «Il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo».
Si respingeva, in concreto, l‟ipotesi di dare rilievo costituzionale al potere di dirigere la politica generale del Governo: un potere – si diceva – troppo grande, tale da fare del Presidente del Consiglio «colui che domina, che sovrasta, che dà la sua impronta personale all‟indirizzo generale della politica del Paese, che concentra, se non nella lettera del testo costituzionale, nella pratica, un po‟ tutti i poteri».
Del resto, nella stessa Inghilterra – si affermava – il rilievo del Primo Ministro deriva non dalla lettera e neppure dallo spirito della Costituzione, ma dall‟essere egli il leader, cioè il capo del partito di maggioranza nel Paese e nel Parlamento293.
292 I precedenti storici della Costituzione, op. cit., p. 240. Nella sua formulazione originaria l‟emendamento Colitto (approvato dall‟Assemblea costituente) «scomparve», poi, in sede di coordinamento finale «e fu questo uno dei tanti casi in cui, anziché procedere ad una semplice revisione formale, si riscrisse nella sostanza una norma costituzionale»: così A. Ruggeri, Il Consiglio dei Ministri, op. cit., p. 55.
293 Cfr. l‟intervento dell‟on. La Rocca nella seduta pomeridiana del 24 ottobre 1947, in Camera dei Deputati, La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, IV, op.
cit., p. 3552 s.
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A loro volta, i socialisti presentarono un secondo emendamento (onn. Carpano Maglioli, Targetti ed altri) limitativo delle funzioni del Presidente del Consiglio, incentrato:
sulla soppressione al primo comma dell‟inciso «e ne è responsabile», così da attribuire la responsabilità all‟intero Governo e non solo al Primo Ministro;
sulla soppressione al secondo comma della parola «promuovendo», così da limitare al solo coordinamento la sfera di interferenza del Presidente del Consiglio sull‟attività politica dei singoli ministri;
sulla sostituzione al terzo comma delle parole «della presidenza del Consiglio» con le altre «del Consiglio dei ministri», così da non avere né un solo ministero, né un Primo Ministro, né una presidenza del Consiglio, ma un Presidente del Consiglio primus inter pares;
sulla soppressione delle parole «e l‟organizzazione», così da riconoscere in capo ad ogni Ministro la libertà di organizzare i propri dicasteri e di dargli una propria impronta, pur coordinata sempre (con gli altri ministeri) all‟azione di direzione del Presidente del Consiglio294.
Ancora una volta, tuttavia, la Democrazia cristiana si espresse su entrambi gli emendamenti in senso decisamente contrario, non comprendendosi:
come si potesse concretare una responsabilità qualsiasi in un Presidente del Consiglio che non avesse la facoltà di dirigere, di coordinare e di mantenere l‟indirizzo politico e le direttive politiche del suo ministero (emendamento La Rocca);
come si potesse pretendere che il Presidente del Consiglio dirigesse la politica generale del Governo e non ne fosse responsabile (emendamento Carpano Maglioli)295.
Nel tentativo di salvare il salvabile296, l‟on. Targetti (abbandonando il terreno di lotta del primo periodo del primo comma dell‟art. 89 del progetto) propose di sopprimere integralmente il secondo periodo («mantiene l‟unità di indirizzo politico ed amministrativo di tutti i dicasteri, promuovendo e coordinando l‟attività dei ministri»), cioè una norma che fino a quel momento
294 Cfr. l‟intervento dell‟on. Carpano Maglioli nella seduta pomeridiana del 24 ottobre 1947, ivi, p. 3554 s.
295 Cfr. l‟intervento dell‟on. Fuschini nella seduta pomeridiana del 24 ottobre 1947, ivi, p. 3555.
296 L‟iniziativa socialista, che nelle intenzioni dei suoi autori «avrebbe dovuto costituire una sorta di intervento ad adiuvandum nei confronti del gruppo comunista» si era, infatti, tradotta per gli sviluppi ulteriori della vicenda «in un intervento… ad opponendum, risultando esiziale per l‟emendamento La Rocca»: così A. Ruggeri, Il Consiglio dei Ministri, op. cit., p. 121.