Consiglio come primus inter pares297.
L‟Assemblea costituente respinse, infine, tanto la proposta di Targetti che l‟emendamento Carpano Maglioli, mantenuto nella parte relativa al primo comma (soppressiva dell‟inciso «e ne è responsabile»), approvando l‟art. 89 del progetto di costituzione (dopo l‟ulteriore coordinamento finale ad opera del Comitato di redazione) nella seguente formulazione:
«Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.
Mantiene l‟unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l‟attività dei ministri.
I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
La legge provvede all‟ordinamento della presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l‟organizzazione dei ministeri» (attuale art. 95 Cost.).
297 Cfr. l‟intervento dell‟on. Targetti nella seduta pomeridiana del 24 ottobre 1947, in Camera dei Deputati, La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, IV, op.
cit., p. 3557 s.
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Capitolo 2L’ordinamento costituzionale vigente
Sommario: 2.1. Il procedimento di formazione del Governo (artt. 92-93 Cost.). – 2.1.1. La fase delle consultazioni. – 2.1.2. La fase dell‟incarico. – 2.1.3. I decreti di nomina e la questione della controfirma.
– 2.1.4. Il giuramento. – 2.2. La razionalizzazione del rapporto di fiducia (art. 94 Cost.). – 2.2.1. Le dichiarazioni programmatiche e la fiducia d‟investitura. – 2.2.2. La mozione di sfiducia al Governo. – 2.2.3. La mozione di sfiducia individuale. – 2.2.4. La questione di fiducia. – 2.3. Crisi di governo, rimpasto ed assunzione del dicastero ad interim. – 2.4. Il potere di scioglimento delle Camere (art. 88 Cost.). – 2.5. I rapporti «endogovernativi»: (art. 95 Cost.): le ipotesi della dottrina. – 2.5.1. I fautori della preminenza del «principio monocratico». – 2.5.2. I fautori della preminenza del «principio collegiale». – 2.5.3. I fautori del modello della «terza via». – 2.5.4. Conclusioni.
2.1. Il procedimento di formazione del Governo (artt. 92-93 Cost.)
A norma dell‟art. 92, comma 1, Cost. «Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri»:
nell‟ordinamento giuridico italiano, quindi, anche il Governo – come il Parlamento – è un organo complesso298, composto da più organi individuali (il Presidente del Consiglio ed i ministri uti singuli) e da un organo collegiale (il Consiglio dei ministri) che comprende i
298 … secondo un‟opinione largamente maggioritaria in dottrina: cfr. T. Marchi, Il Governo, in Commentario sistematico alla Costituzione, II, Firenze, 1950, p. 126 s.; A. Predieri, Lineamenti, op. cit., p. 82; P. Biscaretti di Ruffia, Consiglio dei Ministri, in Noviss. dig. it., IV, Torino, 1957, p. 145; R.
Monaco, G. Cansacchi, La nuova Costituzione italiana, VII ed. riveduta, Torino, 1957, p. 101; F.
Cuocolo, Il Governo nel vigente ordinamento italiano: il procedimento di formazione - la struttura, I, Milano, 1959, pp. 9, 113; Id., Istituzioni di diritto pubblico, op. cit., p. 362; E. Cheli, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, Milano, 1961, p. 149 e nt. 24; Id., Il coordinamento delle attività di governo nell’attuale sistema italiano, in Studi parl. pol. cost., 1969, n. 4, p. 7; R. Lucifredi, Elementi di diritto pubblico, op. cit., p. 85; L. Paladin, Governo italiano, in Encicl. dir., XIX, Milano, 1970, p. 692; Id., Diritto costituzionale, op. cit., p. 405 ulteriormente precisando che trattasi di «un organo complesso ineguale, poiché le sue componenti non si trovano su un piano di parità, né quanto alla loro struttura, né quanto ai rapporti reciproci, né quanto ai compiti da esse esercitati»; A. Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, Milano, 1973, p. 79; G.F. Ciaurro, Ministro, in Encicl.
dir., XXVI, Milano, 1976, p. 515; F. Staderini, L’ordinamento della Presidenza del Consiglio, op. cit., p.
139; A. D‟Andrea, Accordi di governo, op. cit., p. 139; S. Labriola, Il Governo della Repubblica. Organi e poteri. Commento alla legge 23 agosto 1988, n. 400, II ed., Rimini, 1997, p. 53; S. Merlini, Il Governo, op. cit., p. 171; P. Barile, E. Cheli, S. Grassi, Istituzioni di diritto pubblico, X ed., Padova, 2005, p. 129;
M. Mazziotti di Celso, G.M. Salerno, Manuale di diritto costituzionale, III ed., Padova, 2005, p. 363; G.
Rizza, Il Governo, in L. Arcidiacono, A. Carullo, G. Rizza, Diritto costituzionale, Bologna, 2005, p. 342;
A. Barbera, C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, IV ed., Bologna, 2006, p. 288; G. De Vergottini, Diritto costituzionale, op. cit., p. 529; R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, VIII ed., Torino, 2007, p.
166; C. Colapietro, Governo, op. cit., p. 147; F. Teresi, Le istituzioni repubblicane, op. cit., p. 299.
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precedenti quando essi debbano agire congiuntamente299, per cui ogni competenza attribuita al Governo si intende attribuita al Consiglio dei ministri300.
L‟elencazione delle componenti del Governo effettuata dall‟art. 92 Cost. non è, tuttavia, ritenuta tassativa: ciò ha permesso l‟affermarsi, dapprima in via di prassi e successivamente per via legislativa, di una serie di organi diversi da quelli espressamente menzionati dalla disposizione citata, che possono comunque concorrere a completare la struttura governativa ed in relazione ai quali si parla di organi governativi «non necessari»301.
Si ritiene, quindi, che il silenzio della Carta costituzionale non comporti l‟incostituzionalità automatica di determinati organi del Governo302: questi ultimi, cioè, non sarebbero contra Constitutionem bensì praeter Constitutionem, «purché non usurpino le competenze degli organi governativi costituzionalmente garantiti»303.
La formazione del Governo, secondo una tendenza comune ad altre democrazie mediate, assume la configurazione di un procedimento giuridico304, articolandosi in una serie di atti successivi coordinati e diretti alla formazione di un atto finale (la nomina del Governo)305.
299 P. Biscaretti di Ruffia, Diritto costituzionale, op. cit., p. 505.
300 P. Calandra, Il Governo della Repubblica, Bologna, 1986, p. 129. Secondo parte della dottrina, invece, il «Governo della Repubblica» rappresenterebbe un «complesso organico» (o «complesso di organi»), ovvero un insieme di organi strutturalmente e funzionalmente distinti (Consiglio dei ministri, Presidente del Consiglio, singoli ministri) ciascuno dei quali svolgerebbe, per competenza propria, determinate funzioni di governo: di questo avviso A. Amorth, La Costituzione italiana: commento sistematico, Milano, 1948, p. 127; L. Preti, Il Governo, op. cit., p. 9 s.; P. Ciriello, Ordinamento di governo e comitati interministeriali, Napoli, 1981, p. 15 ss.; G. Pitruzzella, Il Presidente del Consiglio, op. cit., pp. 200 ss., 277; L. Ventura, Il Governo a multipolarità diseguale, Milano, 1988, p. 135 s. Non si tratterebbe, certamente, di una semplice «accozzaglia» di organi tra loro non collegati da rapporti giuridicamente regolati, bensì di «un sistema ordinato unitariamente, del quale i singoli organi di cui si è detto»
sarebbero, «tutti, espressione»: così A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, XIII ed., I, Napoli, 1982, p. 322 s. Isolata, infine, la posizione di A. Ruggeri, Il Consiglio dei Ministri, op. cit., pp. 66-77 il quale si esprime a favore dell‟identità strutturale del Governo in senso stretto con il Consiglio dei ministri, a suo avviso affermata dal primo comma dell‟art. 92 Cost.; il Consiglio dei ministri non sarebbe, pertanto, una semplice «forma» collegiale di manifestazione dell‟organo complesso-Governo, bensì lo stesso Governo (in senso stretto): non ci sarebbe, cioè, competenza costituzionale attribuita unitariamente e complessivamente al «Governo» che possa essere validamente esercitata in forma alternativa a quella collegiale.
301 C. Colapietro, Governo, op. cit., p. 147.
302 G. Cuomo, Unità e omogeneità nel governo parlamentare, Napoli, 1957, p. 32.
303 Così G. Pitruzzella, Il Presidente del Consiglio, op. cit., p. 185. Si tratta, dunque, «di accertare precipuamente il grado di alterazione che tali figure possono arrecare specialmente all‟equilibrio dei rapporti “endogovernativi”, poiché al riguardo si possono temere non tanto forme di “integrazione” di competenze – che comunque sarebbero auspicabili – quanto, piuttosto, forme di “sottrazione” di competenze costituzionalmente prefissate»: così P.A. Capotosti, Governo, in Encicl. giur. Treccani, XV, Tomo II, Roma, 1989, p. 7.
304 Lo studio in chiave procedimentale della formazione del Governo costituisce un punto fermo in dottrina: cfr. P.A. Capotosti, Accordi di Governo e Presidente del Consiglio dei Ministri, Milano, 1975, p.
189 ss.; F. Cuocolo, Il Governo nel vigente ordinamento italiano, op. cit., p. 8 ss.; L. Elia, Appunti sulla formazione del Governo, in Giur. cost., 1957, p. 1178 ss.; M. Galizia, Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, Milano, 1972, p. 73 ss.; L. Paladin, Governo italiano, op. cit., p. 680 ss.; G. Rizza, Il Presidente del Consiglio dei Ministri, Napoli, 1970, p. 5 ss.; A.A. Romano, La formazione del Governo, Padova, 1977, p. 45 ss.