MiBACT

In attuazione però della nuova legge n.220/2016, sul finire del 2017 sono stati pubblicati sette bandi finalizzati a sostenere con risorse dirette diversi ambiti del settore cinema, con una dotazione complessiva di €45.790.000. Il bando con la maggiore dotazione è quello destinato alla realizzazione di opere cinematografiche e audiovisive, con un importo che rappresenta da solo il 67% della dotazione complessiva dei bandi. All'interno del medesimo avviso, €23.680.000 sono destinati nello specifico alla produzione di opere cinematografiche: il sostegno alla produzione rappresenta più della metà della dotazione

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del MiBACT per cinema attraverso questi bandi. Ogni singolo bando ha caratteristiche proprie molto peculiari e la varietà di temi trattati, di destinatari dei contributi e di tipologie progettuali sostenute non ne permette una trattazione unitaria. Ci si limita pertanto ad elencarli:

• bando per contributi alle associazioni nazionali di cultura cinematografica, cinecircoli e sale della comunità;

• bando sale cinematografiche programmazione film d'essai;

• bando per adeguamento tecnologico delle sale per persone con disabilità sensoriale;

• bando concessione di contributi selettivi per la scrittura, lo sviluppo e la pre- produzione, la produzione, la distribuzione nazionale ed internazionale di opere cinematografiche e audiovisive;

• bando cineteche;

• bando festival rassegne e premi;

• bando sviluppo cultura cinematografica.

Con la loro dotazione finanziaria complessiva, il numero e la tipologia di soggetti ammissibili a finanziamento e la varietà di tipologie progettuali finanziabili, i bandi del Ministero rappresentano un punto di riferimento per il settore, non solo per la possibilità di finanziare le attività previste, ma anche per l'indirizzo che le strategie dei bandi conferiscono alla progettazione (D’Arrigo, 2018).

1.3.3 RISORSE INDIRETTE

A differenza delle risorse dirette, gli aiuti indiretti sono erogazioni concesse in quota rispetto a un valore definito. Ricadono in questa tipologia tutte le forme di tax credit, in quanto consistono in un risparmio fiscale calcolato in percentuale rispetto al costo di produzione dell'opera, secondo un complesso sistema di variabili. Per loro natura, gli aiuti indiretti vengono assegnati alle imprese in base a criteri di attribuzione automatici. Mentre fino al 2007 la maggior parte del sostegno veniva erogato attraverso fondi diretti,

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con l'introduzione della norma che istituisce il tax credit la quota degli aiuti indiretti è aumentata, mantenendo perlopiù inalterato l'ammontare di quelli diretti (D’Urso e Medolago Albani, 2017).

Difatti, storicamente, l'Italia è il Paese che ha praticamente inaugurato l'istituzionalizzazione del finanziamento diretto a fondo perduto per il cinema, durante il ventennio fascista. Una serie di provvedimenti, dall'immediato Dopoguerra in poi, ha consolidato tale principio, secondo una direttrice che è peraltro comune a molti Paesi europei e trova il suo fondamento nel concetto dell'eccezione culturale, sancito negli Anni ‘90 anche dall'Unione Europea. Si tratta del presupposto in base al quale deve essere tutelato il diritto del cittadino a fruire di un'offerta cinematografica diversificata che rischia di essere soffocata da un mercato che si orienta secondo la "dittatura della maggioranza". Se, in astratto, il principio appare certamente condivisibile, la sua applicazione concreta ha trovato numerosi ostacoli nella difficoltà, da parte degli apparati preposti, a porre un argine ai comportamenti opportunistici e speculativi di buona parte dei soggetti produttivi implicati. Il legislatore ha maturato nel tempo una sfiducia progressiva nella possibilità che il finanziamento diretto potesse essere sufficiente a perseguire l'obiettivo di cui sopra. In questo senso un punto di svolta importante si è avuto il 22 gennaio 2004 con l'approvazione del decreto legislativo n.28/2004, noto come "decreto Urbani", che cercava di compensare il meccanismo del finanziamento diretto con l'introduzione di una molteplicità di possibili finanziamenti indiretti. Fra questi, oltre al tax-credit e al tax-shelter (quest'ultimo presto abbandonato) introdotti nel 2007, un ruolo primario doveva essere giocato dall'intervento delle televisioni che andavano assumendo una progressiva centralità sia in termini di investimenti sia di promozione del cinema italiano, in un sistema in cui la distribuzione in sala non era più il segmento fondamentale di ciclo di sfruttamento commerciale di un film. La propensione a spostare l'asse dal finanziamento diretto ad una attenzione complessiva per il settore cinematografico nel suo insieme era confermata dall'art. 44 del decreto legislativo

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n.177/2005, approvato dal Governo Berlusconi e denominato Testo Unico per la

radiotelevisione.

L’ultimo decreto legislativo, fortemente voluto dal Ministro Franceschini, non introduce elementi rivoluzionari ma si colloca in una doppia linea di continuità rispetto agli interventi legislativi posti in essere negli ultimi anni da governi di differente orientamento politico. Tale intervento si muove all'interno di un duplice obiettivo:

1. spostare l'asse del sostegno finanziario al cinema dall'intervento diretto dello Stato all'intermediazione di altri soggetti pubblici e privati (considerati più efficaci per mantenere il prodotto audiovisivo sostenuto a contatto con la realtà e impedirgli di assumere una deriva autoreferenziale);

2. consolidare e regolamentare il ruolo delle televisioni per quanto riguarda la produzione cinematografica nazionale e la promozione della stessa (Manzoli, 2018).

1.3.3.1 Tax credit

Con la legge n.220/2016, il sistema di finanziamento e fiscalità viene interamente ridisegnato e costruito attorno a quattro principali canali di sostegno al settore, come chiaramente indicato nell'enunciare le tipologie di intervento: crediti di imposta; contributi automatici; contributi selettivi; contributi per la promozione. Tra questi, i tax

credit, o crediti di imposta, sono i tradizionali benefici fiscali ammessi per compensare il

pagamento delle imposte, riconosciuti alle imprese di produzione, distribuzione, dell'esercizio cinematografico e per le industrie tecniche e di post-produzione, per il potenziamento dell'offerta cinematografica, per l'attrazione in Italia di investimenti cinematografici e audiovisivi e per le imprese non appartenenti al settore cinematografico e audiovisivo (il cosiddetto tax credit esterno).

Rispetto alla disciplina previgente, la legge n.220 del 2016 modula direttamente le aliquote in numerosi casi, al fine di assicurare maggiore efficacia alla misura: basti citare il caso del tax credit per la distribuzione, per il quale già legge individua le ipotesi di beneficio al 40% (dei costi) rispetto alla forbice 15-40%; oppure quello del tax

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credit esterno, riconosciuto fino al 30% dei costi, ma elevato al 40% qualora si tratti di opere beneficiarie dei contributi selettivi (Casini, 2017).

I crediti di imposta per l'arte e il cinema sono expenditures tout court, in quanto non legati a imponibili positivi ai fini di un determinato tributo: per essi non si pone cioè il problema della cosiddetta "capienza", cioè l'eventualità che il beneficiario sia sprovvisto di un imponibile adeguato a monetizzare il beneficio che gli spetta. I crediti di imposta in esame sono in altre parole "moneta sonante", essendo spendibili a fronte di qualsiasi debito tributario-contributivo. Ad ulteriore garanzia della monetizzabilità di tali crediti, l'articolo 21 comma 4 cit. consente addirittura la cessione dei crediti in esame a intermediari bancario-assicurativi, che possono utilizzarli in compensazione dei propri debiti d'imposta o contributivi (Lupi, 2018).

Attualmente in Italia sono disponibili quattro tipi di tax credit per la produzione e la distribuzione di film italiani:

1. Credito d'imposta del 15% per la produzione di film italiani (tax credit produzione

italiana). Le società di produzione cinematografica italiane possono beneficiarne,

a condizione che almeno l'80% dei costi di produzione siano spesi in Italia e che l'importo del credito d'imposta non sia superiore a 3,5 milioni di euro per ogni anno fiscale.

2. Credito d'imposta del 40% per investimenti esterni su produzioni cinematografiche italiane (tax credit esterno). Tutte le società non legate all'industria cinematografica possono beneficiare di questo incentivo a condizione che il credito non superi il milione di euro per anno fiscale e che almeno l'80% della somma investita sia speso dal produttore in Italia. Gli investimenti esterni non devono superare il 49% dei costi di produzione totali. Se l'investitore esterno ha firmato un accordo di collocamento del prodotto sul film, deve investire almeno il 10% sui costi di produzione.

3. Credito d'imposta del 25% per la produzione esecutiva di film stranieri (tax credit

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sostengono la produzione effettiva in Italia di un film straniero (che impiega principalmente manodopera italiana o europea) su commissione di produzioni straniere, possono beneficiare di crediti d'imposta a condizione che il credito non superi i 5 milioni di euro e che le spese in Italia non siano superiori a 60% dei costi di produzione totali.

4. Credito d'imposta del 10% per la distribuzione di film italiani (tax credit

distribuzione). Le società di distribuzione italiane possono richiedere questo

incentivo per i costi di distribuzione, ma il credito non deve essere superiore a 2 milioni di euro (Teti et al., 2019).

Quindi, il tax credit per la produzione consente ad un'impresa di accedere a dei benefici fiscali nel momento in cui indirizza i propri investimenti nella realizzazione di un film. Come già riportato, se l'impresa in questione è una società di produzione cinematografica, il credito ammonta al 15% dell'investimento (tax credit interno); se l'impresa è esterna alla filiera audiovisiva, il credito sale al 40% (tax credit esterno). All'interno di questo meccanismo, lo Stato non eroga direttamente delle risorse, ma fornisce un aiuto indiretto rinunciando a delle entrate fiscali. Queste mancate entrate vengono però considerate come una sorta di investimento per lo Stato, in quanto incentivano movimenti economici a più livelli che si tradurranno poi in entrate fiscali superiori rispetto a quelle a cui lo Stato ha rinunciato. Lo Stato diventa così una sorta di promotore e garante nel rapporto tra produzione cinematografica e investimenti privati: non si limita più ad auspicare un dialogo tra i due come in passato, ma adotta misure concrete per innescarlo. Inoltre, è importante ricordare che in quest’ambito lo Stato rinuncia a qualsiasi scelta discrezionale sui film che usufruiranno degli incentivi. Il credito d'imposta, infatti, può essere applicato a qualsiasi pellicola di nazionalità italiana che abbia superato il test di eleggibilità culturale. Dunque, lo spettro di titoli è molto ampio (vi rientrano anche pellicole popolari-commerciali) e le scelte di quali produzioni sostenere è delegata interamente alle imprese interne o esterne al settore che decidono di investire nella produzione cinematografica (Cucco e Manzoli, 2017).

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1.4 REGIONI

L'apporto offerto al settore cinematografico e audiovisivo da parte delle Regioni italiane è ormai da qualche anno un elemento consolidato che il produttore prende in considerazione nel momento in cui inizia a sviluppare un nuovo progetto. Tale apporto si concretizza in due tipologie di offerta:

1. opportunità di girare sul territorio regionale con l'assistenza e il supporto della Film Commission locale;

2. possibilità di ottenere un sostegno economico concreto, nei territori dove sono disponibili specifici fondi di sostegno alla produzione dell'opera o ad altre fasi della filiera.

Il fenomeno della nascita e diffusione nelle regioni italiane di Film Commission (dal 2000) e di Fondi regionali (dal 2003) ha provocato nel settore cinematografico e audiovisivo un processo di progressiva delocalizzazione delle produzioni, che storicamente erano insediate quasi esclusivamente a Roma, per quanto riguarda il settore cinematografico, e a Milano, per quanto riguarda il settore televisivo e quello delle pubblicità. L'opportunità di utilizzare location diverse dislocate per l'intero Paese, con l'incentivo sia logistico che economico offerto dei singoli territori, è stata colta con discreta reattività da parte di produttori e registi, al punto che attualmente la scelta delle location di una nuova opera prevede un ventaglio di scelte molto più ampio e variegato rispetto a soli 10 anni fa. Anche il budget di produzione vede oramai, fra le voci considerate prioritarie, quella legata agli eventuali fondi disponibili sul territorio su cui si decide di realizzare l'opera. La nuova legge sul cinema e l'audiovisivo, la n.220 del 2016, risponde a questa tendenza dell’industria dedicando alle Film Commission e ai Fondi regionali un articolo (Art.4) che segna un momento storico per questo settore: il riconoscimento, da parte dello Stato, del ruolo e delle attività della Film Commission (comma 3) e delle possibilità, da parte di questo soggetto, di gestire eventuali Fondi regionali di sostegno economico al settore (comma 5). L’attuazione di queste disposizioni è dettagliata in un apposito decreto

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ministeriale, emanato a gennaio 2018 a cura del Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (D’Urso, 2018).

1.4.1 FILM COMMISSION

L’articolo 2 della legge n.220/2016 è dedicato alle Definizioni e al comma 2, lettera v, definisce Film Commission “l'istituzione, riconosciuta da ciascuna regione o provincia

autonoma, che persegue finalità di pubblico interesse nel comparto dell'industria del cinema e dell'audiovisivo e fornisce supporto e assistenza alle produzioni cinematografiche e audiovisive nazionali e internazionali e, a titolo gratuito, alle amministrazioni competenti nel settore del cinema e dell'audiovisivo nel territorio di riferimento”.

La prima Film Commission regionale italiana è nata in Piemonte nel 2001. Attualmente quasi tutte le regioni sono dotate di una Film Commission. L'obiettivo istituzionale tipico è quello di offrire servizi alle produzioni cinematografiche e audiovisive che scelgono il loro territorio come location. Questi servizi sono essenzialmente di natura logistica, scouting sul territorio, facilitazioni relative all'ospitalità, assistenza nelle procedure burocratiche, contatto con i professionisti presenti sul territorio.

Una particolare peculiarità delle Film Commission italiane è l'eterogeneità della loro natura. Infatti, differiscono fra loro da diversi punti di vista:

• la loro natura giuridica è variegata. In molti casi si tratta di fondazioni a partecipazione totalmente pubblica, oppure in parte pubblica e in parte privata, in altri casi si tratta di associazioni, in altri casi gli uffici regionali interni all'amministrazione;

• la competenza amministrativa a cui fanno riferimento è altrettanto variegata: in alcuni casi le Film Commission sono volute e sostenute dagli Assessorati alla Cultura e all'Identità Regionale, in altri casi dagli Assessorati al Turismo e alla Promozione del Territorio, in altri dagli Assessorati alle Attività Produttive, o alla Formazione.

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Questo significa che gli obiettivi strategici per cui viene creata e sostenuta una Film Commission possono essere diversi quanto sono diverse le 20 Regioni italiane: essi possono variare in funzione delle caratteristiche e delle esigenze culturali, paesaggistiche e industriali di ciascun territorio. Ne deriva un panorama di soggetti piuttosto articolato e diversificato, a seconda del contesto in cui si collocano: ciò che accomuna tutte le Film Commission, in ogni caso, è che costituiscono il primo e principale interlocutore di riferimento per il produttore che decide di girare tutta o parte della sua opera su determinato territorio (D’Urso, 2018).

Pur tra le molte diversità, in ordine alla struttura organizzativa e al radicamento sul territorio regionale, le Film Commission si occupano generalmente della ricerca sul territorio di luoghi e professionalità utili alle produzioni, fornendo loro servizi diretti ed indiretti; collaborano con gli enti territoriali per soddisfare le necessità delle produzioni, fungendo anche da intermediari tra comparto audiovisivo, tessuto industriale locale e settore bancario e creditizio; promuovono e gestiscono servizi informativi, avvalendosi degli uffici regionali attivi nel territorio e collaborando con tutti quei soggetti pubblici e privati (es. associazioni imprenditoriali e di categoria) che possono essere degli utili interlocutori per le produzioni; promuovono la formazione professionale e l'aggiornamento degli operatori della filiera (Sau, 2018).

Nate sulla scia dell'esperienza nordamericana dei primi Anni '40 del secolo scorso, per attrarre ed agevolare la permanenza nel territorio delle produzioni cinematografiche e audiovisive attraverso la fornitura di servizi organizzativi, finanziari e promozionali, le Film Commission italiane operano, in termini più generali, a sostegno dello sviluppo turistico del territorio e della valorizzazione dell'identità culturale regionale, attraverso la promozione delle attività cinematografiche e del comparto audiovisivo e la salvaguardia del patrimonio filmico ed audiovisivo regionale, integrando offerta culturale e offerta turistica in un unicum inscindibile che ha indotto il legislatore statale a riconoscerne il ruolo nel sistema cinematografico regionale.

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Tra le attività di interesse pubblico svolte dalle Film Commission rientrano, infatti, accanto all'assistenza amministrativa e logistica alle imprese che operano sul territorio regionale, anche:

• il sostegno alle attività di formazione e di educazione all'arte e alla diffusione dell'immagine, già finanziate dal Fondo per il cinema e l'audiovisivo;

• la collaborazione con Regioni e Province autonome nell'ambito di iniziative di valorizzazione e promozione del patrimonio artistico cinematografico ed audiovisivo, attraverso progetti di catalogazione, conservazione e digitalizzazione del patrimonio filmico ed audiovisivo tramite il sistema delle cineteche e mediateche, nella promozione di iniziative e manifestazioni finalizzate allo sviluppo della cultura cinematografica e nell'adozione di iniziative che favoriscano l'accesso al credito delle imprese di settore (Sau, 2018).

1.4.2 FONDI REGIONALI

Come già introdotto, i fondi distribuiti dal MiBACT non sono le uniche risorse pubbliche destinate al cinema in Italia. Della materia si occupano infatti anche le Regioni, che la trattano di volta in volta nell'ambito delle politiche culturali, del sostegno alle imprese, dello sviluppo territoriale. Trattandosi di enti con organizzazione e strategia che si differenziano anche notevolmente fra loro, la raccolta e la classificazione dei dati non è semplice: la provenienza e la destinazione delle risorse, gli importi, la strategia complessiva di utilizzo delle risorse disponibili e la loro distribuzione differiscono da regione a regione. I bandi regionali presentano caratteristiche peculiari con variabili importanti da un ente all'altro, pertanto la raccolta delle informazioni va effettuata direttamente presso gli uffici della Regione di riferimento, tenendo conto che alcuni bandi possono essere gestiti dagli uffici cultura, ma da settori diversi. In molti casi si tratta di fondi di rotazione o di risorse provenienti dal programma PO FESR - Programma Operativo per il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, di cui ogni regione si dota per poter

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programmare e utilizzare i fondi strutturali provenienti dall'Unione Europea (D’Arrigo, 2018).

Alcune Regioni italiane, quindi, accanto ai servizi offerti dalle Film Commission, mettono a disposizione del settore audiovisivo dei fondi di sostegno, costituiti nella maggioranza dei casi da contributi a fondo perduto destinati alle produzioni che scelgono come location quel territorio. A differenza di quanto avviene per i fondi di sostegno nazionali e sovranazionali, mossi da una motivazione che ha che fare con la valorizzazione dell'opera audiovisiva in quanto prodotto culturale e frutto di un impegno obbligatorio dell'amministrazione pubblica nel sostegno al settore, i fondi regionali nascono da una volontà politica locale che a fronte di un investimento si aspetta di ottenere un ritorno che, di qualsiasi natura esso sia, deve giustificare l'investimento stesso. Le Regioni non sono tenute a investire nel settore audiovisivo, contrariamente a quanto deve fare invece lo Stato: se lo fanno è perché ne traggono un vantaggio. Questo è il motivo per cui non tutte le Regioni promuovono fondi specifici di sostegno al settore, anche se quasi tutte ormai hanno una Film Commission (D’Urso, 2018).

In una forte crescita delle Film Commission, si è registrato anche l'aumento del numero delle Regioni che hanno istituito un Fondo di sostegno economico per la realizzazione di progetti audiovisivi (film fund). Il Fondo interviene normalmente sotto forma di co- finanziamenti, prestiti rimborsabili e sussidi diretti (solo in alcuni casi i fondi si propongono in qualità di co-produttori). La decisione di creare un Fondo è generalmente dettata da due ordini di ragioni: da una parte c'è un intento di tipo culturale, quello di sostenere la produzione culturale locale e i talenti creativi presenti nel territorio, che altrimenti avrebbero maggiori difficoltà ad emergere; dall'altro ci sono intenti più direttamente economici (Cucco e Richeri, 2011).

Sorti in Europa già nei primi Anni '90, i fondi regionali a sostegno dell'audiovisivo hanno raggiunto oggi una piena maturazione in termini di consistenza economica e impatto sul territorio. Pur nella varietà degli schemi di sostegno, tutti gli strumenti di intervento sono caratterizzati da un approccio che coniuga le esigenze di valorizzazione del territorio con

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quelle di attrazione degli investimenti, senza tuttavia trascurare iniziative prettamente

cultural oriented. Gli obiettivi strategici che si sono dati i fondi regionali in Italia possono

essere così sinteticamente indicati:

• promuovere l'identità culturale locale;

• aumentare la produttività dell'area, anche tramite progetti di riconversione industriale;

• attrarre nuovo capitale umano e finanziario; • creare nuova occupazione diretta o indotta;

• sviluppare campagne di marketing territoriale, con ricadute stabili sui flussi turistici;

• porre un freno alla delocalizzazione.

I Fondi sono in larga parte rivolti alle fasi di sviluppo e produzione dell'opera e i criteri per accedervi, pur diversi per ciascun caso, riguardano essenzialmente:

• residenza sul territorio di società di produzione, regista, talents e maestranze; • obbligo di girare sul territorio una percentuale minima di riprese;

• vincolo a effettuare sul territorio una spesa superiore al contributo erogato (Zambardino e D’Urso, 2011).

Spesso, quindi, i finanziamenti pubblici locali sono assegnati alla condizione che una quantità di risorse superiore a quelle ricevute sia spesa localmente e che ciò possa essere