Relaciones Intergubernamentales La (pre)disposizione verticale della cooperazione.
1. Modelli e contesti di relazione tra livelli di potere Una breve introduzione.
Intergubernamentales e Estado Autonómico ‒ 3. Il Principio de Cooperación nell’ordinamento territoriale spagnolo: tra Costituzione ‘silente’ e giurisprudenza ‘costituente’. ‒ 3.1. Lealtad Constitucional e Coordinación: in equilibrio tra unità e autonomia. ‒ 4. Lo sviluppo normativo della cooperazione: limiti e prospettive. ‒ 5. I principali strumenti di cooperazione ‒ 5.1. Convenios verticales de colaboración ‒ 5.2. Conferencias Sectoriales ‒ 5.3. La Conferencia de Presidentes ‒ 6. La bilateralità. Una costante ‘rinvigorita’.
1. Modelli e contesti di relazione tra livelli di potere. Una breve introduzione.
Il ‘viaggio’ che abbiamo fin qui condotto ci ha portato a percorrere le ‘curve’ della ‘spirale’ autonómica. Ne abbiamo esplorato le tappe principali, i principali meccanismi e le principali questioni oggi (e sempre) dibattute, in ‘equilibrio’ tra norme, giurisprudenza e politica.
In qualche modo ne abbiamo conosciuto, diremmo, i criteri fondamentali: le questioni dominanti, le attitudini e le tecniche1. Criteri che ci permettono, adesso si, di poter compiere il seguente passo analitico, e, cioè, ci offrono gli strumenti per ragionare sulle relazioni, gli scambi e gli ‘approcci’ tra i vari livelli di governo; ci permettono, in poche parole, di poter aprire il controverso, ma ‘illuminante’, capitolo delle Relaciones Intergubernamentales.
Le Relazioni Intergovernative (RIGs) ‒ l’ampio raggio del tema ce ne consente in questa sede un’analisi estremamente selettiva ‒ costituiscono una dimensione importantissima nei processi di decentramento e una prospettiva imprescindibile nel loro studio.
Giacché in un sistema composto, per definizione costituzionale, si intende che ciascun livello di governo possiede ed esercita dei ‘blocchi’ competenziali esclusivi ed escludenti, le relazioni, le interazioni, tra questi diversi livelli diventano garanzia
1Questi, appunto, i tre criteri fondamentali che, secondo Deil Wright ‒ tra i più autorevoli studiosi di
RIGs ‒ dai quali bisogna imprescindibilmente partire per esplorare le fasi di sviluppo delle relazioni intergovernative all’interno di un ordinamento. Interrogarsi, cioè, su quali siano le principali questioni dibattute nella scena politica, quali gli atteggiamenti e le attitudini dei partecipanti, nonché quali siano gli strumenti e le tecniche utilizzati per raggiungere gli obiettivi prefissati. Cfr. Wright D.S., Understanding Intergovernmental Relations, Belmont, 1988.
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istituzionale: un ‘balsamo’ che permette alle unità di ‘muoversi’ nell’unità del sistema tutto. Si da, in questo modo, coerenza e congruenza ad un sistema ‘multilivello’ ‒ federale o, comunque, composto ‒, necessitante di strumenti di compatibilità e raccordo per il perseguimento di obiettivi comuni.
Benché sia un’interpretazione ritenuta erronea quella per la quale le Relazioni Intergovernative rappresentino un fenomeno esclusivo dei sistemi federali ‒ ‘classicamente’ intesi ‒, la ‘duttilità’ che, come abbiamo visto, permette di declinare il concetto di federalismo in tanti federalismi, ci consente di ampliare il raggio di osservazione anche ad ordinamenti unitari, regionali, comunque decentrati2.
Tradizionalmente, quando si parla di RIGs il riferimento è sempre al federalismo nordamericano, in quanto sistema federale per eccellenza, contesto ideale per l’ancoraggio concettuale di relazioni ‒ funzionali, amministrative, finanziarie ‒ tra distinti livelli di governo3.
Le ‘fasi’4 attraverso le quali il sistema nordamericano ‒ questa “unione permanente”5 (si noti il senso di continuità del foedus che l’espressione trasmette) ‒ si è evoluto permettono una schematizzazione lineare delle tappe e, quindi, delle diverse forme di interazione intergovernativa contestualizzandole nel sistema federale, il quale, volta per volta, si arricchisce e connota di un aggettivo che dà la misura e la prospettiva della cinetica delle relazioni di potere tra i poteri.
2Contrariamente alla rivendicazione di esclusività delle RIGs per i (classici) sistemi federali (Cfr.
Elazar D., Exploring Federalism, Toscaloosa, 1987), altri studiosi mettono in evidenza che la ‘duttilità’ dell’idea federale, plasmabile in più forme e declinabile in forme intermedie alla forma di Stato unitario e federale fa sì che di relazioni intergovernative si possa parlare anche in altri sistemi. In questo senso cfr. Ostrom V., “Multiorganizational arrangements in the governance of unitary and federal systems”, in Hanf K., Toonen T. (eds.), Policy implementation in federal and unitary system, Dordecht, 1985; Agranoff R., “Las Relaciones y la Gestión Intergubernamentales”, in Bañon R., Carrillo E. (comps.), La nueva Administración Pública, Madrid, 1997; Id., “Managing intergovernmental Processes”, in Perry J.L. (ed.), Handbook of Public Administration, San Francisco, 1989.
3Cfr. López Aranguren E., El federalismo americano: Las relaciones entre poderes e los Estados
Unidos, Madrid, 1987.
4Molti tra i più autorevoli e ‘classici’ studiosi del federalismo nordamericano hanno proceduto ad
una sistematizzazione per fasi, con date e descrizioni identificative per ciascuna. Cfr. Wright D.S., Understanding Intergovernmental Relations, cit; Elazar D., “Opening the Third Century of American Federalism:Issues and Prospects”, in The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, n. 509/1990; Shannon J., “The Deregulation of the American Federal System, 1789-1989”, in Swartz T.R., Peck J. (Eds.), The Changing Face of Fiscal Federalism, New York, 1990; Walker D., The Rebirth of Federalism, Chantham, 1995.
5Così Wright D.S., “Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos de
América. Una nueva perspectiva de la actuación recíproca entre el Gobierno nacional, estatal y local”, in Revista de Estudios Políticos, n. 6/1979, p.6 (traduzione mia).
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In questo senso, dunque, il c.d. dual federalism della prima ‘fase’ ‒ che va, fondamentalmente dalla Costituzione del 1787 agli anni ’30 del XX secolo ‒ ha offerto uno spazio di osservazione privilegiato6. Ancorato nei contenuti delle idee ‘propagandistiche’ di Madison e Hamilton7, si strutturava attorno a due livelli di potere, quello federale e quello statale, nell’ambito dell’Unione, prodotto voluto da entità distinte che, tuttavia, mantengono la loro sovranità8.
La nettezza con cui funzioni e competenze vengono definite e separate per ciascun livello fa del sistema ‘duale’ un sistema ‘semplice’9, ma assolutamente rigido e racchiuso nella tensione tra i due ambiti di sovranità. Tensione che si trasmette nei ‘contatti’ tra i due livelli che, seppur in dimensioni e ritmi fortemente limitati, si caratterizzano per la scarsissima ‒ comunque esistente ‒ cooperazione ‒ strumento più che fine in sé per l’implementazione delle politiche nazionali ‒10, per la diffidenza
reciproca, nonché esclusione politica11. In sostanza, “compartimentos estancos”12
caratterizzati da “sospecha, hostilidad y antagonismo”13, con un conseguente alto livello di conflittualità dinnanzi alla Supreme Court14.
Un siffatto sistema non poteva non ingessarsi nella sua ‘semplice rigidità’ in un contesto che, nel frattempo, stava cambiando, esigendo un ruolo più dinamico ed intervenzionista della pubblica amministrazione. Ci troviamo negli anni del New Deal, epoca in cui la necessità di garantire uniformi condizioni di vita fece del federalismo
6Tra i principali riferimenti accademici cfr. Corwin E.S., “The Passing of Dual Federalism”, in
McCloskey R.G. (ed.), Essays in Constitutional Law, New York, 1957, il quale delineò quattro postulati essenziali ed identificativi del federalismo duale: in primo luogo il fatto che il Governo centrale sia un governo con poteri espressamente enunciati e specificati; in seguito che gli obiettivi di cui il Governo centrale può farsi promotore in accordo con i precetti costituzionali sono pochi; inoltre, che nell’ambito dei rispettivi ‘spazi’ di potere, il Governo centrale e quello regionale sono sovrani, dunque, uguali; infine, la relazione tra i due poteri è una relazione di tensione più che di collaborazione.
7Cfr. Madison J., Hamilton A. Jay J., El Federalista, Madrid, 1994.
8Cfr. Anderson W., The Nation and the States, rivals or partners?, Minneapolis, 1955.
9Si fa, qui, riferimento alla linearità intellettuale del modello duale in un sistema fortemente
intricato, come quello delle RIGs. In questo senso Cfr., Fritschler A.L., Morley S., “Intergovernmental Relations and Contemporary Political Science: Developing an Integrative Typology”, in Publius. The Journal of Federalism, n. 1/1972.
10Cfr. Agranoff R., “Federalist No. 44: What Is The Role of Intergovernmental Relations in
Federalism?”, in Public Administration Review, Dicembre 2011.
11Cfr. Wheare K., Federalism, New York, 1953 e H. Belz, W. Harbison, A.H. Kelly, The American
Constitution: Its Origins and Development, New York, 1963.
12Così Álvarez Conde E., El régimen político español, Madrid, 1983, p. 502.
13Così López Aranguren E., Relaciones Intergubernamentales en los Estados autonómico y federal.
Estudio sobre los Estados Unidos, el Estado español y el País Vasco, Oñati, 2002, p.11.
14 Cfr. López Aranguren E., Relaciones Intergubernamentales en los Estados autonómico y federal.
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cooperativo15 “una noción que contiene la idea de que la relación entre poderes es una relación en constante cambio, en respuesta a la actuación de fuerzas sociales, económicas, políticas o culturales”16, evidenziandone, così, le sue virtù dinamiche.
In una struttura in cui risultino ben determinati i livelli di governo, il federalismo cooperativo si manifesta attraverso programmi specifici di interazione, tecniche amministrative di collaborazione e, soprattutto, negoziazione. Un sistema, insomma, in cui l’interconnessione ‒ seppur con alcuni immaginabili margini di conflitto ‒ si presenta sotto il segno non della rivalità, bensì della mutua assistenza tra livelli di governo e rispettivi funzionari, in un contesto di condivisione di potere dato dalla condivisione di funzioni, compiti e, quindi, responsabilità17.
In conclusione, e per ricondurci alla celebre esmplificazione di Godzins, da una ‘torta a strati’ (layer cake), in cui gli ingredienti/livelli di governo erano perfettamente separati gli uni dagli altri, con impercettibili punti di contatto, verticali e, soprattutto, conflittuali, si è passati ad una ‘torva variegata’ (marble cake), in cui gli ‘ingredienti’ sono perfettamente e caledoscopicamente amalgamati, segno che competenze e funzioni si spalmano in un contesto osmotico di condivisione e collaborazione18.
Tuttavia, la cooperazione, per il suo carattere dinamico, è un processo empirico19,
che, nel caso nordamericano, ha messo in luce la ‘rivoluzione silenziosa’20 dell’ascesa del governo federale e del suo potere, anche in base alla ‘generosità’ fiscale di questo nei confronti dei livelli statali e locali, principalmente volta alla promozione degli
15Tra le principali opere sul federalismo cooperativo cfr.: Grodzins M., The American System. A
New View of Government in the United States, Chicago, 1966; Elazar D., “Cooperative Federalism”, in Kenyon D.A., Kinkaid J. (eds.), Competition among States and Local Governments. Efficiency and Equity in American Federalism, Washington, 1991; Schneider H.P., “El Estado federal cooperativo”, in Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), n. 12/1979; Clark J.P., The rise of a new federalism: Federal-State Cooperation in the United States, New York, 1938
16Così López-Aranguren E., “Modelos de relaciones entre poderes”, in Revista de Estudios Políticos
(Nueva Época), n. 104/1999, p.17.
17Cfr. Elazar D., “Cooperative Federalism”, cit.
18Cfr. Grodzins M., The American System. A New View of Government in the United States, cit. 19In questo senso Greywe-Leymarie C., Le féderalisme ccopératif en la République Féderale
d’Allemagne, Paris, 1981.
20Si veda Zimmerman J.F., Federal Preemption. The Silent Revolution, Ames, 1991, nonchè Epstein
R.A., Greve M.S. (eds.), Federal Preepmtion: States’ Powers, National Interests, Washington, 2007.
In questo senso si è parlato di permissive federalism o centralized federalism. Cfr., rispettivamente, Regan M., Sanzone J.G., The New Federalism, New York, 1981; Riker W.H., Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, 1964.
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obiettivi della politica nazionale21. È così che il sistema cooperativo acquisisce la connotazione, percepibile in maniera continuata nel trascorrere del tempo, di coercive federalism, per cui le principali pratiche politiche, fiscali, regolatorie o giudiziali comportano l’imposizione delle posizioni del livello di governo superiore su quello sub-ordinato con un conseguente depotenziamento di quest’ultimo22. Senza, però, mai perdere l’identificativa nota di pragmatismo che da sempre connota il federalismo nordamericano23.
Oltre ai due sistemi ‘speculari’ ‒ quello ‘duale’ e quello ‘cooperativo’ ‒ esiste un’altra prospettiva di analisi delle relazioni tra livelli di potere, che è quella del federalismo ‘competitivo’; fenomeno del quale si inizia a parlare negli Stati Uniti dalla seconda metà degli anni ’80, quando la drastica riduzione dei c.d. federal grants attivò un meccanismo di rivalità e conflitto tra Stati federati e poteri locali, inizialmente individuato come fend-for-yourself federalism24.
Un federalismo competitivo implica ‒ applicando alla realtà delle RIGs il principio competitivo, e il c.d. vote with one’s feet25 ‒ che ciascun livello di governo eserciti le
21Cfr. Kincaid J., “Del federalismo dual al federalismo coercitivo en las relaciones
intergubernamentales de los Estados Unidos de América”, in Agranoff R., Bañon R., El Estado de las Autonomías. ¿Hacia un nuevo federalismo?, Bilbao, 1998.
22 Si veda Kincaid J., “Contemporary U.S. Federalism: Coercive change with cooperative
continuity”, in REAF, n. 6 /2008. Secondo l’Autore, il New Deal mise in evidenza la debole abilità dei governi statali e locali di far fronte ai problemi di una società ormai urbana e industrializzata, assicurando giustizia per le distinte minoranze che componevano la popolazione. In questo modo “Americans began to view the federal government a san engine for social change and personal benefits” (p. 20). L’Autore, inoltre, ricostruisce le principali tappe attraverso le quail il coercive federalism si è plasmato; in estrema sintesi potremmo così illustrarle: “contemporary coercive federalism reflects a historical culmination of forces set in motion at the founding of the United States. One such force was the purposes for establishing the federal union as articulates by Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay in The Federalist Papers, namely, the protection of liberty for individuals and the construction of a great commercial republic. Fulfilling these purposes ultimately required increased assertions of federal power over the powers of the states and their local governments. A second force was set in motion by the existence of slavery at the time the U.S. was founded. This produced two tremendous upheavals in U.S. federal development‒a military civil war from 1861-65 and a political-legal civil war from 1954-65‒both of which generates federal coercion of state and local governments on behalf of black Americans. In addition, the first Earth Day demonstrations in April 1970 symbolized the emergence of new forces and issues, such as environmentalism, that were not contemplated by the founders but which generated public demands for action by the federal government” (p. 24). Dello stesso Autore si veda, inoltre, “From Cooperative to Coercive Federalism”, in Annals of the American Academy of Political and Social Science, n. 509/1990 e “From Cooperations to Coercion in American Federalism: Housing, Fragmentation, and Preemption”, in Journal of Law and Politics, n. 9 /1993.
2323Il concetto di pragmatic federalism si attribuisce per primi a Glendening P., Reeves M.,
Pragmatic Federalism. An Intergovernmental View of American Government, Pacific Palisades, 1984.
24Si veda Shannon J., “The Return of Fend-for-Yourself Federalism: The Regan Mark“, in A.C.I.R.,
Readings in Federalism. Perspectives on a Decade of Change, Whashington, 1989; Id., “Competitive Federalism-Three Driving Forces”, in Intergovernmental Perspective, n. 15/1989.
25Si veda Tiebout C.M., “A Pure Theory of Local Expenditures”, in The Journal of Political
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competenze che la costituzione gli attribuisce in maniera autonoma rispetto agli altri poteri territoriali. In questo modo le politiche che un ente sub-statale sviluppa non coincidono per forza con quelle degli altri, anzi, possono essere formulate proprio per stabilire un contesto differenziato che dia modo a cittadini e imprese di poter scegliere dove, in quale comunità politica sia più ‘conveniente’ fissare la propria residenza, a seconda delle proprie opportunità e preferenze26. Esattamente come succede in un’economia di mercato: il cittadino, consumatore ed elettore, esercita il suo diritto di voto in relazione causale ad una percezione soggettiva della public choice.
Si tratta, indubbiamente, di un sistema che previene il ‘monopolio’ del potere nel governo centrale, e, allo stesso tempo, ne stimolala sensibilità verso necessità, richieste e preferenze provenienti dal basso, dai cittadini27. Un’offerta, insomma, che
si adatta alla domanda.
Questi, dunque ‒ seppur in maniera certamente meritevole di ulteriori approfondimenti ‒ i principali ‘macro-modelli’ di relazioni tra livelli e centri di potere, ‘cornici’ in cui si formano e prendono vita le Relazioni Intergovernative: vera e propria “«dimensión oculta» del gobierno”, che “evitan subrayar en exceso las relaciones a nivel nacional-estatal, van más allá del legalismo, no presuponen relaciones jerárquicas, incorporan una extensa gama de intereses relacionados con la política y constituyen un concepto más neutral que el término a menudo politizado de federalismo”28.
Dando parole al concetto, trattasi di “un importante contingente di attività o interazioni che hanno luogo tra unità di governo di ogni tipo e livello territoriale d’azione”29; teorizzazione sorta nel contesto federale statunitense, come abbiamo l’offerta di beni e servizi pubblici da parte di una comunità locale e le scelte di mobilità del cittadino/utente. Scrive l’Autore: “Just as the consumer may be visualized as walking to a private market placet o buy his goods, the prices of which are set, we place him in the position of walking to a communitu where the prices (taxes) of community services are set. Both trips take the consumer to market. There is no way in which the consumer can avoid revealing his preferences in a spatial economy. Spatial mobility provides the local public-gods counterpart to the private market’s shopping trip” (p. 422).
26Cfr. Corona J.F., Alonso L.M., Puy P., Hacia un Federalismo Competitivo, Madrid, 1998.
27Cfr. Dye T.R., American Federalism. Competition Among Governments, Lexngton, 1990; Kenyon
D., Kincaid J. (eds.), Competition Among States and Local Governments. Efficiency and Equity in American Federalism, Washington, 1991.
28Così Wright D.S., “Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos
de América. Una nueva perspectiva de la actuación recíproca entre el Gobierno nacional, estatal y local”, cit., p. 27.
29Così Anderson W., Intergovernmental Relations in Review, Minneapolis, 1960, p. 3 (traduzione
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visto, ma indiscutibilmente adattabile, perché riscontrabile, in qualsiasi altro contesto nazionale composto. Perché parlando di RIGs, in effetti, si scardina il concetto statico di rigida separazione a favore, invece, del valore dell’interdipendenza. In una prospettiva, quindi, in cui si supera la tradizionale concezione unitarista dello Stato ‒ non più ‘autarchico monolite’ ‒, a favore di un’apertura verso un contesto più articolato, in cui “hay lugar para el conflicto, el juego político y las relaciones de intercambio”30, “el discurso tradicional sobre la jerarquí entre niveles de gobierno constituye una simplificación abusiva de la realidad”31.
L’interdipendenza tra soggetti diversi ed eterogenei rappresenta il propulsore imprescindibile di un sistema di networking chiamato ad agire in un contesto cangiante, in cui la garanzia del benessere sociale e l’apertura verso sistemi sovranazionali ha di fatto progressivamente destituito una rigida separazione tra la sfera nazionale e quella regionale o locale per implementare la condivisione di responsabilità e risorse. In questo senso, dunque, la struttura delle relazioni tra livelli di potere varierà a seconda del grado di dipendenza che questi sviluppino uno dall’altro, in relazione alle risorse legali che questi posseggano o che si propongano di acquisire32. In questo senso “la capacità delle unità individualizzate di adottare
decisioni per raggiungere i propri obiettivi dipende non solo dalle proprie scelte e dalle proprie azioni, ma anche da quelle effettuate dalle altre unità. Le decisioni adottate a qualsiasi livello subiranno l’influenza delle relazioni che esistano tanto tra i diversi livelli come tra le diverse aree funzionali di azione”33.
In generale, le Relazioni Intergovernative ‒ indissolubilmente ancorate alle politiche pubbliche ‒ vanno al di là delle funzioni attuative legalmente riconosciute per declinarsi in modi e luoghi eterogenei nello spazio che lega i livelli di governo. È per questo che il fattore umano ‒ sia politici, che funzionari pubblici ‒ ricopre un
30Così Agranoff R., “Las relaciones intergubernamentales y el Estado de las Autonomías”, in
Política y Sociedad, n. 13/1993, p. 88.
31Così Agranoff R., “Las relaciones intergubernamentales y el Estado de las Autonomías”, in
Política y Sociedad, cit., p. 88. In questo senso cfr., inoltre, Rose R., Understanding Big Government, London, 1984.
32 Seguendo l’impostazione di Rhodes, si possono identificare quattro tipi di risorse costituzionali-
legali in riferimento alle competenze riconosciute dall’ordinamento giuridico: gerarchiche, in relazione alla posizione di un attore nella struttura organizzativa; economiche e finanziarie; politiche, in relazione alla capacità decisionale; di informazione e specializzazione. Cfr. Rhodes R.A.W., Control and power in central- local government relations, London, 1981.
33Si veda Hanf K.,”Introduction”, in Hanf K., Sharpf W. (eds.), Intergovernmental policy-making,
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ruolo insostituibile34 per il continuo contatto e scambio di informazioni, di modo che ciascun impiegato della pubblica amministrazione diventa, almeno in potenza, parte attiva dei meccanismi intergovernativi di decision making35.
D’accordo con questa impostazione, possiamo condividere, riassumendo quanto fin qui detto, la definizione più comunemente presa come riferimento, per cui per RIGs bisogna intendere “le diverse combinazioni di interdipendenza e influenza che si stabiliscono tra responsabili pubblici ‒ tanto politici, quanto funzionari ‒ appartenenti ad unità di governo di ogni tipo e di ogni livello territoriale, e che fanno speciale riferimento agli aspetti relazionati con la finanziazione, le politiche pubbliche e l’azione politica”36.
L’opportunità di ‘sane’ Relazioni Intergovernative, inoltre, risiede nel potenziale