Estado, Nación, ‘Nación de naciones’.
2. La vexata quaestio catalana.
“Spain is today a state for all Spaniards, a nation state for a large part of the population, and only a state but not a nation for important minorities”24.
Erano gli ‘sgoccioli’ della dittatura franchista quando Linz ‘fotografò’ il sentimento plurale, e pluralista, di una Spagna che, a quarant’anni di differenza, in questo senso, non sembra esser di molto cambiata.
Se per ‘Stato’ intendiamo la connotazione giuridica che caratterizza la sua attività25 e per ‘Nazione’ consideriamo come elemento discriminante il sentimento di notano diverse clausole definitorie che mirano ad identificare le CC.AA. usando ripetutamente l’appellativo nacionalidad. Si veda, ad esempio, l’art. 1.1 dello Statuto di Andalusia: “Andalucía, como nacionalidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que reconoce la Constitución, se constituye en Comunidad Autónoma en el marco de la unidad de la nación española y conforme al artículo 2 de la Constitución”. Si veda, inoltre, l’art. 1.1 dello Statuto valenzano: “El pueblo valenzano, historicamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma, dentro de la Nación española, como expresión de su identidad diferenciada como nacionalidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que la Constitución española reconoce a toda nacionalidad, con la denominación Comunitat Valenciana”.
23Così Seijas Villadangos E., “Estado, soberanía, Nación y nacionalidades, demasiados factores para
una sola ecuación. Revisión de estas categorías a la luz de las reformas constitucional y estatutarias en España”, in Revista Jurídica de Castilla y León, numero speciale “La reforma de los Estatutos de Autonomía”, 2003, p. 233. Bisogna precisare, così come fa l’Autore, che elevarsi al rango di nacionalidad non implica in alcun modo che automaticamente si incorpori anche l’aggettivo histórica, giacchè la Disposición Adicional 1 CE si esprime chiaramente sui requisiti necessari per detenere questo appellativo.
24Linz J., “Early state-building and late peripheral nationalism against state: the case of Spain”, in
Eisenstadt S.N., Rokkan S. (eds.), Building States and Nations, London, 1973, p. 99. Cfr. Moreno L., La federalización de España. Poder político y territorio, Madrid, 1997.
25Intendiamo ora, qui, per Stato “una forma específica de domación política, en concreto aquella en
la que el ordenamiento jurídico tiene vigencia en un espacio delimitado, dentro del cual reside una población también determinada, sometida a dicho ordenamiento jurídico y que establece sus relaciones de acuerdo con sus normas”. Cosí Seijas Villadangos E., “Estado, soberanía, Nación y nacionalidades, demasiados factores para una sola ecuación. Revisión de estas categorías a la luz de las reformas constitucional y estatutarias en España”, cit., pp. 215-216.
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appartenenza, i conti tornano: “para los nacionalismos denominados históricos España es un Estado, pero no una nación. Las autenticas naciones son quella que no han logrado autodeterminarse sometidas a la horma del Estado español”26.
Sebbene, quindi, la Spagna rappresenti uno Stato-Nazione per la gran parte degli spagnoli, esistono quelle ‘important minorities’ per le quali esiste “una singularidad de los hechos diferenciales vasco y catalán y que esa singularidad es una singularidad política: como todas las convocatorias electorales han venido demostrando […] en ambas Comunidades existe un porcentaje importante de ciudadanos que consideran que su Comunidad Autónoma es una nación, una parte de los cuales opina incluso, a partir de tal consideración, que debería ser independiente del Estado en que hoy se integran para llegar a formar un Estado propio”27. Ci arriveremo.
“Cataluña dice, los catalanes dicen: “Queremos vivir de otra manera dentro del Estado español””28. “Legislemos, gobernemos, decidamos, construyamos el país que
queremos […] La iniciativa es y debe ser catalana. Tomémosla”29. Tra la prima e la seconda affermazione vi sono più di settant’anni di differenza. I cicli e ri-cicli della storia, qualcuno direbbe, o, più semplicemente, un sentimento (interesse) nazionalista mai sopito.
Con la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (PREAC) ‒ approvata per maggioranza dal Parlament il 30 settembre 2005 ‒ prese il via una delle più vorticose e concitate fasi del processo autonomico in cui Cataluña è la protagonista assoluta, ‘lepre’ pronta per il next step, correre da ‘sola’, lottare per la propria sovranità: si era aperta così “la caja de los truenos”30.
Le intenzioni furono manifestamente chiare dall’inizio: nel Preambolo31 e nell’articolato si leggeva espressamente “Cataluña es una nación” (art. 1.1 PREAC).
26Così Zubero Beascoechea I., “Viejos y nuevos nacionalismos: España como problema de acción
colectiva”, in Mediterráneo económico, n. 14/2008, p. 173.
27Così Blanco Valdés R., “Nacionalidades históricas y Regiones sin história”, in Parlamento y
Constitución. Anuario, n. 1/1997, p. 73.
28Si tratta di un breve estratto del celebre discorso pronunciato dall’allora presidente del Gobierno de
la República M. Azaña in difesa dello Statuto Catalano il 6 maggio 1932.
29Maragall E., “Construir Cataluña”, El País, 25 agosto 2009.
30Cosí Seijas Villadangos E., “Estado, soberanía, Nación y nacionalidades, demasiados factores
para una sola ecuación. Revisión de estas categorías a la luz de las reformas constitucional y estatutarias en España”, cit., p. 235.
31Si noti l’esordio del Preambolo della Proposta di Riforma dello Statuto Catalano: “La nación
catalana ha venido construyéndose en el curso del tiempo con las aportaciones de energías de muchas generaciones, de muchas tradiciones y culturas, que han encontrado en ella una tierra de acogida. Cataluña ha definido una lengua y una cultura, ha modelado un paisaje, ha acogido tambíen otras lenguas y otras
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Manifestamente chiare, ma altrettanto manifestamente in contrasto con il richiamo costituzionale all’unità e all’esclusività della Nazione spagnola32.
Il Consejo Consultivo de Cataluña non tardò nel precisare che il termine ‘nazione’ utilizzato nella bozza del nuovo Statuto doveva avere un senso diverso da quello predicato in Costituzione per la Nazione spagnola “porque, en caso contrario, entrarían en contraddicción […] La diferencia esencial entre los dos vocabolos de ‘naciàon’ ‒ el que aparece en la Constitución y el que podría recepcionarse en el Estatuto ‒ no es otra que la atribución del concepto clásico de soberanía, que incorpora el término ‘nación’ en la Constitución”33.
Se, allora, il significato dell’art. 1.1 PREAC doveva essere ricondotto ad una dimensione teoretica, ideologica e culturale34, non “parece absurdo utilizar el término
nación en su sentido histórico y cultural cuando la Constitución ha previsto para estos supuestos el término nacionalidad”35?. Chi si accontenta non gode, evidentemente.
Ad ogni modo, gli entusiasmi della bozza di riforma36 furono presto spenti durante il suo passaggio per le Cortes Generales dove, specialmente del Congreso de los Diputados, ‒ con stravolgimenti politici, anche delle forze più ‘catalaniste’37 ‒ se ne emendò gran parte, ‘indebolendo’, così, uno Statuto che, comunque, resta molto ‘forte’38.
manifestaciones culturales, se ha abierto siempre al intercambio generoso, ha construido un sistema de derechos y libertades, se ha dotado de leyes propias y ha desarrollado un marco de convivencia colidario que aspira a la justicia social […] Cataluña considera que España en un Estado plurinacional”.
32Cfr. Tajadura Tejada J., “La reforma del Estatuto de Cataluña: propuestas y límites”, in Viver Pi-
Sunyer C., Balaguer Callejón F., Tajadura Tejada J., La reforma de los Estatutos de Autonomía, cit.
33Si veda il Dictamen del Consejo Consultivo de Cataluña del 1 settembre 2005, . 269 (FJ 2.1). 34Cfr. Balaguer Callejón F., García Roca J., Medina Guerrero M., Saiz Arnaiz A., Conclusiones
generales del Dictamen sobre la Propuesta de Reforma del Estatuto de Cataluña, 24 ottobre 2005, www.gencat.cat.
35Così De Carrera Serra F., “El nuevo Estatuto frente a la Constitución”, in Claves de la Razón
Práctica, n. 158/2005, p. 7.
36Sulla PREAC cfr. De Carreras Serra F., “Reflexiones sobre la propuesta de nuevo Estatuto de
Cataluña”, in Teoria y Realidad Constitucional, n. 16/2005.
37Eclatante il caso di ERC ‒ partito periferico con connotazioni indipendentiste ‒ che si alleò alla
linea del voto contrario del PP ‒ oppositore per eccellenza dell’Estatut ‒. Per un’analisi attenta sull’iter di approvazione dell’EAC si veda Carrillo M., “El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, en el marco de las reformas estatutarias en España”, in Revista de Derecho de Extremadura, n. 3/2008.
38Lo Statuto catalano fu approvato dalle Corti Generali mediante Ley Orgánica n. 6/2006, del 30
marzo. Successivamene venne convocato un referendum popolare (ex art. 151.2 CE e art. 56 EAC del 1979) il 18 giugno 2006, con il quale ‒ nonostante l’affluenza del 49,3% ‒ il 73,9% dei votanti si espresse affermativamente. Il 9 agosto 2006 l’EAC entra in vigore. Si vedano BOE n. 172, 20 luglio 2006 e DOGC n. 4680, 19 luglio 2006. Cfr. Castellá Andreu J.M., “Statuto di autonomia e autogoverno della Catalogna”, in Gambino S. (coord.), Regionalismi e Statuti, cit.
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Ne vien fuori un testo per il quale “Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatutom que es su norma institucional básica” (art. 1 EAC). Un palese ‘declassamento’, per il quale l’inclusione del termine ‘nazione’ risulta essere un problema “más político que jurídico”39. Ma è proprio la ‘arguzia’ politica che trova ‘rifugio’ nel Preambolo, zona (non più) ‘franca’ ‒ ne vedremo l’innovativa interpretazione del Tribunal Constitucional ‒ di sentimenti ed intenzioni, in cui (ostinatamente) si legge: “El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como una nación …”.
Inizia qui la ‘crociata’ verso quella che indiscutibilmente sembra una “Constitución Paralela”40.
Una vero e proprio scontro tra centro e periferia ‒ tra Madrid e Barcellona, fondamentalmente ‒ nel il Tribunale Costituzionale, ‘incagliato’ per circa quattro anni intorno alla ricerca del consenso e dell’accordo sulla pronuncia di costituzionalità dello Statuto catalano, da arbitro ne è uscito come il principale sconfitto. Una buia parentesi, dunque, “que ha herido de muerte la institución judicial más importante de España y ha crispado la vida política hasta cimas impensables”41.
Valeva il gioco la candela?
Quale e, soprattutto, c’era l’opportunità di sottomettere alla valutazione del giudice delle leggi una norma che già aveva superato un lungo e difficile iter di approvazione, rafforzato, peraltro, dalla ratifica popolare? “Juridicamente es posible hacerlo, pero políticamente es un disparate”42, non tanto per il giudizio in sè, quanto per
39Così Viver Pi-Sunyer C., “El Estatuto de 2006”, in Actividad Parlamentaria, n. 10/2006, p. 40. 40Il Partido Popular fu il maggior oppositore dell’Estatut: più che una riforma, una nuova Carta
statutaria che, affermava M. Rajoy, “ha liquidado unilateralmente el model de Estado, desde el actual Estado de las Autonomías a una confederación asimétrica que privilegia a Cataluña”. El País, 31 luglio 2006.
41Romero J.M., “El Estatuto mete al Constitucional en un callejón sin salida”, El País, 29 novembre
2009. Sul ruolo del TC nel processo relativo alla Sentenza in esame si vedano: Aparicio Pérez M.A., “Alguna consideración sobre la sentencia 31/2010 y el rol atribuido al Tribunal Constitucional”, in Revista Catalana de Dret Públic, numero “Especial Sentencia sobre el Estatuto”, 2010; nello stesso numero, della stessa rivista, Bayona Rocamora A., “El Tribunal Constitucional ante el Estatuto”; Requejo Rodríguez P., “La posición del Tribunal Constitucional español tras la Sentencia 31/2010”, in Revista catalana de derecho público, n. 43/2011.
42Così Pérez Royo J., “Hay que encontrar una salida”, El País, 13 ottobre 2007. Scrive il noto
costituzionalista: “La Constitución y los Estatutos de Autonomía son simultáneamente documentos políticos y normas jurídicas. Son el punto de llegada de un proceso político, del pacto constituyente o estatuyente, y el punto de partida de un ordenamiento jurídico. Esto no puede perderse de vista. El proceso de elaboración de
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l’ordinamento ed il contesto di riferimento, suscettibile di una “hiperdemocracia liberal” in cui la condotta del laissez faire creerebbe un perverso connubio tra logiche politiche e scelte popolari43. Il referendum popolare, più che un fattore escludente, dovrebbe rappresentare una “especificidad procedimental”44, non discriminante in termini di controllo giurisdizionale.
Ci dilungheremmo, però, qui troppo a lungo sulla possibilità di ripensare un eventuale controllo previo di costituzionalità, nonché sull’opportunità della ratifica popolare mediante referendum della Carta statutaria, che ben potrebbe ‘accontentarsi’ di maggioranze ‘rinforzate’ ‒ considerando il fatto che la maggior parte degli articoli della Costituzione spagnola possono esser modificati senza che il referendum sia un vincolo imprescindibile, mentre alcuni Statuti lo richiedono per riformare anche uno solo dei propri precetti ‒45 e sul correlato rischio di convertire il Tribunale
Costituzionale in una terza Camera.
las reformas estatutarias del artículo 151 de la Constitución no es comparable con el que sigue para la reforma de las demás normas jurídicas sin excepción. La participación de los ciudadanos en referéndum lo convierte en algo cualitativamente distinto […] Un Tribunal Constitucional, ní este ní ninguno, está en condiciones de enjuiciar una norma resultante de un pacto entre dos Parlamentos y ratificada en referéndum. La conexión entre Política y Derecho es tan intensa y tan inseparable que ningún órgano jurisdiccional puede arbitrarla. De ahí todos los incidentes a los que estamos asistiendo, que pueden acabar conduciendo a la propia destrucción del Tribunal Constitucional”.
43 Secondo Blanco Valdés R., “El Estatuto catalán y la sentencia de nunca acabar”, in Claves de la
Razón Práctica, n. 205/2010, l’intervento del Tribunal Constitucional è, innegabilmente, “políticamente indispensable”, in un sistema in cui “las fuerzas nacionalistas, crecientemente autoafirmadas como independentistas, y protagonistas hoy y en el pasado de la política nacional por su papel central en la gobernabilidad de España, mantienen un pulso constante por romper los límites que la Constitución marca en materia de descentralización”(p. 7). Questa tendenza si è ulteriormente rafforzata nella fase ‘dello Statuto’, sviluppando quello che l’Autore chiama “argumento hiperdemocrático”, per il quale “nadie podía enmendar la plana del pueblo, argumento ese que se unía curiosamente al que cabría caracterizar como el argumento liberal: el del laissez faire, laissez passaire, que fue al fin y al cabo la exigencia que, cada día con más fuerza, trasmitían al Tribunal Constitucional quienes estaban persuadidos de que su función se reducía en realidad a dar sencillamente el visto bueno a lo que el legislador ya había decidido” (p.7).
44Solozábal Echevarría J.J., “El Estatuto ante el Tribunal Constitucional”, El País, 14 ottobre 2009. 45Cfr. De Carreras Serra F., “Encuesta sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28
de junio”, in UNED. Teoría y Realidad Constitucional, n. 27/2010. Interessante l’opinione dell’Autore, secondo la quale: “No se puede dudar de la legitimidad del Tribunal para resolver recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra estatutos ratificados por referéndum y no hacen falta grandes razonamientos para justificarlo: los estatutos son norma con rango de ley sometidos a la Constitución […] Ahora bien, por razones políticas, es decir, de oportunidad y conveniencia, resultaría adecuado restablecer, sólo para estos casos en que medie referéndum, el recurso previo de inconstitucionalidad, un procedimiento no extraño en nuestro ordenamiento puesto que ya está previsto para los tratados internacionales. Este recurso debería poder ser interpuesto una vez que el estatuto hubiera sido aprobado por las Cortes Generales y antes de ser sometido a la ratificación popular”. Questa soluzione non richiederebbe grandi sforzi di ingegneria normativa, giacché necessita semplicemente di una modifica nella LOFC. Ce ne sarebbe un’altra, migliore, ma più difficile, soprattutto dal punto di vista politico, e cioè eliminare la previsione del referendum per l’approvazione/modifica degli EE.AA. “Los referendos de ratificación son metodo que deben reservarse sólo para casos muy excepcionales, normalmente para normas con aspectos muy simbólicos como puede ser una
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Ad ogni modo, sulle aspirazioni catalane di autodefinirsi una nazione è intervenuta la giurisprudenza costituzionale, anche se in modo controverso, con un ricorso ripetuto alla ‘interpretazione conforme’ ‒ una tecnica, forse, ‘obbligata’ dal lungo, lunghissimo lasso di tempo che ha impiegato la formulazione (il consenso) della pronuncia, durante il quale, fra l’altro, è andato avanti lo sviluppo normativo del testo impugnato ‒. Una tecnica, questa, che in molti casi ‒ quello della nación, dei derechos históricos e dei símbulos nacionales è un esempio lampante ‒ si trasforma in un “simple espediente […] de hacer decir a una disposición lo que manifestamente no dice o de afirmar que no dispone lo que manifestamente dispone”46, acquisendo più volte un “carácter marcatamente preventivo”47 (pregiudiziale?), che fa di un’attitudine pervasa dalla
sfiducia una “sentencia manipuladora”48.
Il tema è complesso e delicato, e richiederebbe una dedizione che ora, qui, costituirebbe un onere di tempo e contenuti troppo specifici rispetto al nostro percorso. Con una risposta “perfectamente predicible”49 ‒ peraltro anticipatamente trapelata da indiscrezioni giornalistiche ‒ il Tribunal Constitucional si pronuncia sugli aspetti identitari dell’Estatut, fondamentalmente, con una “formula magistral […] consistente en hacer decir al Estatuto lo contrario de lo que manifiestamente afirma, para poder proclamar luego que tal interpretación es perfectamente constitucional”50. Una formula contorta ‒ quasi unanimemente criticata dalla dottrina ‒ rafforzata da una dichiarazione solenne dell’unità e indivisibilità della Nazione spagnola, l’unica che dispone di un popolo sovrano, che non suppone, né permette, l’esistenza di altre
Constitución que suponga la inauguración de un nuevo regímen político. Lo normal en dmocrácia es que las leyes se aprueben por mayoría, en ciertos casos es razonable que lo sean por mayorías reforzadas, per el referéndum es un método extraordinario ‒y muy deficientemente democrático‒ que debe reservarse para ocasiones singulares por razones justificadas” (pp. 19-20).
46Così Blanco Valdés R., “Encuesta sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28
de junio”, in UNED. Teoría y Realidad Constitucional, n. 27/2010, p. 37.
47Così Albertí Rovira E., “La Sentencia 31/2010: valoración general de su impacto sobre el Estatuto
y el Estado de las autonomías”, in Revista catalana de dret públic, numero “Especial Sentencia sobre el Estatuto”, 2010, p. 15. In effetti, sono numerosi i casi in cui il TC suppone ipoteticamente una situazione che esso stesso considera contraria a Costituzione per poi stabilirne un’interpretazione che preventivamente lo eviti. “Este tipo de razonamiento implica atribuir al Estatuto intenciones ocultas, en contradicción con la Constitución, frente a las que el Tribunal se ve obligado a reaccionar para evitar que se materialicen. Dicha actuación denota una aproximación al Estatuto de una posición de profunda desconfianza” (p.15).
48In questi termini Ferret Jacas J., “Una visión global de la Sentencia”, in Revista catalana de dret
públic, numero “Especial Sentencia sobre el Estatuto”, 2010, p. 43.
49Così Muñoz Machado S., “Dentro de los términos de la presente Constitución”, in El Cronista del
Estado social y democrático de derecho, n. 15/2010, p. 6.
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nazioni al suo interno, se non di valore politico, culturale e/o sociologico ‒ valore nel quale deve interpretarsi la ‘nazione’ catalana ‒, con un carattere, dunque, “proteico”51. Pur svuotando, quindi, di valore giuridico e normativo il riferimento alla nación e alla realidad nacional catalana, ciò che fa riflettere è il cambio di rotta della giurisprudenza costituzionale nell’accesso ad una pronuncia in merito al Preambolo ‒ benché non disponibile alla possibilità di ricorso ‒ reiteratamente dichiarato e considerato privo di valore normativo52, ma, da qui in poi, non per questo privo di valore giuridico e, per questo, ermeneutico53 ‒ anche se “sin ninguna explicación convincente”54 ‒.
L’intento della Corte, dunque, è quello di ricondurre la nación e la realidad nacional catalana ‒ si consideri che anche Andalusia, senza esser oggetto di ricorso, riconosce la sua55 ‒ al concetto costituzionale di nacionalidad ‒ sprecando, però,
51STC 31/2010 (FJ 12). Scrive Carrillo López M., ., “Encuesta sobre la Sentencia del Tribunal
Constitucional 31/2010, de 28 de junio”, in UNED. Teoría y Realidad Constitucional, n. 27/2010: “La idea de nación, en sí misma, no conduce a la determinación de un específico status jurídico para los ciudadanos del conjunto de un Estado ni, en su caso, para los ciudadanos de una comunidad singularizada políticamente a lo largo de su historia, e integrada jurídicamente en dicho Estado. La idea de nación, a diferencia del concepto de Estado, no está forzosamente vinculada a la de soberanía, salvo que ‒erroneamente‒ se identifique la nación con el Estado, como dos elementos de un binomio inescindible. Pero si se prescinde de dicha identificación, nada impide que en el seno del Estado jurídicamente soberano convivan naciones